Mesdames, Messieurs,

L’audiovisuel public perçoit, chaque année, près de 4 milliards d’euros de financements publics. L’ampleur de ces financements, qui représentent environ la moitié du budget du ministère de la Culture, appelle à une vigilance renforcée de la part des organismes de contrôle, comme du législateur. 

C’est précisément dans cette optique de transparence renouvelée vis‑à‑vis de la gestion des deniers publics que s’inscrit la présente proposition de loi, qui n’a pas vocation à remettre en cause le montant des financements accordés à l’audiovisuel public, mais seulement les conditions dans lesquelles ses ressources publiques, issues des recettes de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), sont utilisées. En effet, alors que le service public de l’audiovisuel dépend en très large majorité de financements publics, le cadre légal qui lui est applicable est, à bien des égards, celui d’entreprises, de sociétés anonymes, de droit privé, leurs collaborateurs étant eux‑mêmes titulaires de contrats de droit privé. 

Il apparaît un décalage manifeste entre le cadre dérogatoire particulièrement souple dont bénéficient les entreprises de l’audiovisuel public et les exigences renforcées que suppose la gestion de fonds publics. De fait, si les sociétés nationales de programme, à savoir France Télévisions, Radio France et France Médias Monde, ne constituent pas des administrations au sens strict, ces sociétés se doivent de répondre aux exigences de rigueur et de transparence qui s’imposent à tout gestionnaire de fonds publics. Or, si leurs collaborateurs doivent être comptés, du fait de la nature de leurs missions, parmi les agents exerçant une mission de service public, ils ne relèvent pas du statut de la fonction publique et des obligations déontologiques que ce statut suppose. C’est sur la base de ce constat que la présente proposition de loi se propose de renforcer les obligations applicables aux dirigeants et à certains collaborateurs du service public audiovisuel, particulièrement exposés à des risques de conflits d’intérêts du fait de leurs prérogatives.

Le code général de la fonction publique définit, en son article L121‑5, un conflit d’intérêts comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent public ». Les sociétés nationales de programme sont, par la nature même de leur activité, particulièrement exposées aux risques de conflits d’intérêts. Pour la seule entreprise France Télévisions, les achats de programmes représentaient en 2024 près de 865 millions d’euros de commandes, dont 770 millions d’euros sont externalisés vers des sociétés de production privées. Or, les œuvres audiovisuelles, en tant qu’œuvres artistiques, ne sont pas soumises au code de la commande publique. Les procédures d’achat de programmes sont par conséquent dépourvues d’appels d’offres. Ce faible encadrement rend d’autant plus nécessaire un contrôle déontologique rigoureux des agents qui engagent, chaque année, des dizaines de millions d’euros dans des conditions relativement opaques.

En l’état du droit, les procédures de prévention des conflits d’intérêts se révèlent insuffisantes. En outre, les trois exemples suivants, issus du rapport Alloncle sur l’audiovisuel public, illustrent de la même façon l’impuissance des procédures internes, en l’occurrence celles en vigueur chez France Télévisions, à prévenir les situations à risque. Premier exemple, en matière de signature de contrats, la procédure de déport, déclenchée pour tout collaborateur ayant effectué un passage par une société de production depuis moins de douze mois, se limite à une signature supplémentaire de la présidence de la société ainsi qu’à la vérification du contrôleur général économique et financier. Si cette procédure permet de s’assurer que le niveau de prix est cohérent avec celui du marché, elle ne rend pas possible une remise en question de la pertinence éditoriale du programme acheté. Deuxième exemple, la séparation entre l’ordonnateur et le comptable, qui donne aux directeurs des unités de programme un pouvoir de décision, et à la direction de la production un pouvoir de négociation et de signature, n’empêche pas qu’un producteur puisse être privilégié en amont de la chaîne de décision. Enfin, s’agissant des comités d’investissement des programmes, institués à la suite d’une recommandation de la Cour des comptes formulée en 2016, et supposés introduire une forme de collégialité dans les décisions contractuelles, ils fonctionnent en pratique comme des comités ad hoc qui ne motivent pas non plus ni le prix ni la pertinence éditoriale des contrats examinés.

Cette impuissance à construire des procédures internes aptes à prévenir efficacement les situations de conflits d’intérêts est d’autant plus préoccupante que les collaborateurs des sociétés nationales de programme qui entretiennent des relations commerciales ou formalisent des décisions contractuelles avec des sociétés de production s’exposent à un double risque. En amont de la cessation de ses fonctions, un collaborateur du service public qui anticipe une reconversion au sein d’une société de production avec laquelle il est en relation professionnelle pourrait orienter ses décisions de commande en faveur de cet opérateur. En aval, après avoir recruté ce collaborateur, l’entreprise d’accueil tire un avantage concurrentiel de la connaissance des procédures internes, des enveloppes budgétaires et du réseau relationnel acquis par ledit collaborateur dans l’exercice de ses fonctions. Le risque de multiplier les situations pouvant relever de la prise illégale d’intérêts s’avère d’autant plus important qu’une seule décision contractuelle peut assurer à un seul bénéficiaire une rente conséquente. Les conditions d’engagement propres au secteur de la production peuvent en effet s’avérer relativement favorables : contrats pluriannuels, marges significatives, rémunérations élevées au bénéfice d’un nombre restreint d’opérateurs.

Les travaux de la commission d’enquête sur l’audiovisuel public ont permis d’identifier des exemples de situations illustrant la réalité de ce risque. Un ancien cadre dirigeant d’une société de production, devenu directeur des programmes au sein d’une entreprise de l’audiovisuel public, est retourné dans cette même société après un bref intervalle, période durant laquelle le volume de commandes passées à ladite société avait augmenté de 30 % à périmètre constant, pour un volume d’affaires se comptant en plusieurs dizaines de millions d’euros. Dans un autre cas, une directrice d’unité de programmes recrutée par une société de production a vu les contrats de cette société avec France Télévisions augmenter de manière très significative dans les deux années suivant son départ, mettant de fait les relations nouées dans l’exercice de ses fonctions publiques au service d’intérêts privés. 

Sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur ces situations individuelles, leur seule existence suffit à altérer la confiance des contribuables quant à la régularité de ces procédures. Or, en vertu de la théorie des apparences, consacrée par la jurisprudence du Conseil d’État, il ne suffit pas de prévenir les situations avérées de conflit d’intérêts : il importe tout autant d’en prévenir l’apparence. C’est donc moins le comportement des personnes concernées que l’absence de tout mécanisme de contrôle permettant de dissiper ces doutes que la présente proposition de loi entend corriger.

Le droit commun de la prévention des conflits d’intérêts, issu de la loi n° 2013‑907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, soumet d’ores et déjà les agents publics et les responsables de nombreux organismes publics au contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique lorsqu’ils envisagent une mobilité vers le secteur privé. Il serait incohérent de maintenir une différence de traitement pour les collaborateurs de l’audiovisuel public qui engagent des montants comparables, dans des conditions plus souples, et alors même que ces derniers exercent une mission de service public.

Le présent article étend en conséquence le contrôle prévu à l’article 23 de la loi du 11 octobre 2013 précitée aux présidents et membres des organes dirigeants des sociétés nationales de programme mentionnées à l’article 44 de la loi n° 86‑1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, ainsi qu’aux agents de ces sociétés dont les fonctions comportent la conclusion ou la supervision de contrats de production, de coproduction ou de commande d’œuvres audiovisuelles. Ce contrôle s’applique lorsque ces personnes envisagent d’exercer, dans les trois ans suivant la cessation de leurs fonctions, une activité rémunérée au sein d’une entreprise avec laquelle elles ont été en relation dans l’exercice desdites fonctions. Son extension au service public de l’audiovisuel n’engendrerait aucun coût supplémentaire pour ce dernier.

Le dispositif est proportionné à l’objectif poursuivi. D’une part, son champ d’application personnel est limité aux seuls agents en position d’influer sur l’allocation des fonds publics de commande. D’autre part, le délai de trois ans retenu est identique à celui applicable aux agents publics de droit commun. Enfin, il ne s’agit pas d’une interdiction d’exercer, mais d’un contrôle de compatibilité confié à une autorité administrative indépendante, laquelle peut émettre un avis de compatibilité, un avis de compatibilité assorti de réserves ou un avis d’incompatibilité. La liberté professionnelle des intéressés est ainsi préservée.

Si cette proposition de loi n’a pas vocation à évacuer l’ensemble des biais susceptibles d’affecter les décisions des dirigeants et responsables des unités de programme de l’audiovisuel public, elle a pour objet de réduire au maximum les situations susceptibles de créer des conflits d’intérêts. 

Seules des mesures de transparence de cette nature sont en mesure de restaurer la confiance des Français envers les responsables chargés de la gestion de leurs contributions fiscales.