Mesdames, Messieurs,

Les deux dernières années n’ont pas permis d’adopter une loi de finances initiale dans les délais fixés par l’article 47 de la Constitution. Par conséquent, les administrations ont commencé l’exécution budgétaire 2025 et 2026 en régime de « services votés » tel que prévu à l’article 45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le Gouvernement a ainsi déposé, pour deux années consécutives, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants et a ouvert par décrets les crédits se rapportant aux services votés.

Outre un avis du Conseil d’État du 9 décembre 2024 et dans le silence des dispositions de l’article 45 précité de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le régime des services votés a fait l’objet, pour les exercices 2025 et 2026, d’un encadrement infra‑réglementaire, constitué d’un ensemble de circulaires ad hoc du Premier ministre, d’une part, ainsi que des ministres respectivement chargés de l’Économie et des Finances et des Comptes publics, d’autre part, déclinant les modalités de mise à disposition des crédits, limitée aux dépenses strictement nécessaires à la continuité du service public, et d’exécution de la dépense sur le périmètre de l’État. Ces circulaires ont été complétées par un arrêté renforçant par principe le contrôle budgétaire applicable pendant les services votés, tandis que des « foires aux questions » successives préparées par la direction du budget et relayées aux ministères ont précisé les règles à appliquer face à des cas d’exécution précis. Des communiqués de presse du ministère de l’économie et des finances sont enfin venus préciser le traitement des dépenses fiscales s’éteignant au 31 décembre de l’année antérieure ainsi que le sort des régimes fiscaux zonés ou de certains dispositifs spécifiques.

L’ensemble de ce corpus a certes permis de doter la France d’une doctrine d’application du régime de l’article 45 de la LOLF, qui était jusqu’à présent inexistante. Se composant exclusivement de circulaires, de foires aux questions et de simples communiqués de presse, il ne saurait pour autant être jugé comme satisfaisant tant d’un point de vue de la gestion publique que du contrôle démocratique des finances publiques de la Nation. Ce régime infra‑réglementaire a par ailleurs vocation à être adapté chaque année, ainsi que les précédents éprouvés en 2025 et en 2026 l’ont démontré, n’offrant ainsi aucune sécurité juridique aux contribuables, aux gestionnaires publics ainsi qu’aux autorités de contrôle.

Par ailleurs, en 2025 comme en 2026, le régime des services votés n’a duré que quelques semaines et a pris fin avec le vote des lois de finances, respectivement adoptées le 14 février 2025 et le 19 février 2026. Seule la durée relativement limitée dans le temps de ce régime a permis de le rendre applicable et soutenable compte tendu du cadre très strict retenu pour les dépenses limitativement autorisées et les modalités strictes de contrôle applicables.

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2025, la Cour des comptes indique que la période des services votés n’a pas permis de réaliser d’économies en freinant la dépense, s’est traduite par une appréciation différenciée des consignes par les administrations et a rendu pour ces dernières la gestion plus complexe.

À la lumière des écueils rencontrés ces deux dernières années et face à la perspective qui ne peut être exclue d’une application prolongée dans le temps du régime des services votés, cette proposition de la loi organique vise donc, d’une part, à inscrire dans la loi les grands principes d’application du régime de services votés pour redonner au Parlement toute sa place dans le débat budgétaire ainsi que pour sécuriser l’interprétation de ce régime de moins en moins inédit. Elle vise également, d’autre part, à doter la France d’un corpus permettant de faire face à une situation où la période des services votés s’étendrait au‑delà de quelques semaines et au cours de laquelle le Gouvernement, sous l’œil vigilant du Parlement, serait nécessairement amené à adapter ce régime pour répondre à de nouveaux besoins impérieux, urgents ou imprévisibles.

Cette proposition de loi organique est composée d’un article unique qui modifie l’article 45 de la LOLF et renvoie ses modalités d’application à un décret en Conseil d’État.

L’article 45 de la LOLF est tout d’abord complété par le I de l’article unique de la présente proposition de loi organique par un ensemble de dispositions visant à sécuriser, en recettes, le sort des dispositifs fiscaux, notamment pour ceux arrivant à échéance ou ceux dont les barèmes et plafonds devaient évoluer.

Ce même article 45 de la LOLF est ensuite modifié par le II de l’article unique de la présente proposition de loi organique pour définir les grands principes d’application du cadre des services votés sur le volet relatif aux dépenses et aux crédits. Un décret en Conseil d’État viendra également préciser les conditions d’ouverture, de mise à disposition et de contrôle des crédits et des emplois sous le régime des services votés.

Le III de l’article unique de la présente proposition de loi organique prévoit les modalités d’information du Parlement pendant cette période et instaure un régime de sauvegarde autorisant le Gouvernement, sous le contrôle du Parlement, à faire évoluer et à adapter le cadre en vigueur (dépenses urgentes et imprévisibles, besoins impérieux des administrations publiques) dès lors que la loi de finances n’est pas adoptée dans un certain délai.