Mesdames, Messieurs,

Forme contemporaine de l’organisation politique de nos sociétés, la démocratie représentative suppose à la fois une distance et un lien entre représentés et représentants. De là naît la tension propre à la démocratie représentative qui en fait sans doute la faiblesse mais aussi la force. Dans cet équilibre toujours délicat à trouver et à préserver, l’essentiel tient, évidemment, à la nature et à la qualité du ou des liens. L’objet de la présente proposition de loi est, précisément, de créer, par l’institution et la réalisation de « conventions citoyennes » une nouvelle structure pour le débat public, afin de renouveler le lien démocratique.

La démocratie participative a tenu une place importante dans le débat public. Ce concept n’a eu qu’une mise en acte temporaire, sans institutionnalisation d’une pratique régulière, et ses modalités d’intervention sont demeurées confuses. Au moins 15 procédures de démocratie délibérative ont cependant été organisées par diverses autorités depuis 1998 dont les deux dernières ont eu une grande répercussion en raison de la mobilisation de nombreux citoyens et citoyennes sur des périodes longues, à l’initiative du Président de la République. Pourtant le déroulement des conférences ou conventions de citoyens (aujourd’hui nommées conventions citoyennes) a toujours été largement improvisé et ses conséquences politiques sont demeurées confuses. Afin de lui donner une portée effective, à plus long terme, il s’agit par ce texte de définir les modalités d’un exercice démocratique dont les citoyennes et citoyens seraient les acteurs principaux.

Le premier lien de la démocratie représentative est la participation électorale et la première structure du débat public, le Parlement. Par l’élection, les citoyennes et citoyens choisissent leurs représentants et une relation d’écoute, d’échange, d’information et de contrôle doit s’établir entre eux pour engager des politiques publiques par des propositions et des projets de lois qui seront précisés par le pouvoir réglementaire. La participation électorale est donc essentielle à l’autorité des assemblées représentatives dans les régimes constitutionnels contemporains.

Le deuxième lien repose sur le monde syndical, clef de voûte de la défense collective et individuelle des travailleurs. Les syndicats, à travers leurs représentants élus, mènent le dialogue social et protègent les intérêts des salariés. Ce contre‑pouvoir puissant est au cœur des mutations de la société et joue un rôle déterminant dans les conquêtes sociales. Aujourd’hui, les syndicats tentent de s’adapter et se transformer pour continuer de façonner l’avenir du travail face aux enjeux contemporains.

Le troisième lien, qui s’est progressivement affirmé, est la participation associative. Par l’adhésion à une association, quel que soit son objet – éducatif, sportif, culturel… – et quelle que soit sa forme, les citoyennes et citoyens créent des liens entre eux et pratiquent, en le reproduisant dans leurs activités sociales, le modèle représentatif. Ces associations tendent elles‑mêmes à créer des liens avec les représentants élus et, dans certains secteurs, particulièrement en matière d’environnement, pratiquent une politique systématique de veille des décisions de l’État sur le terrain en multipliant les actions en justice. La représentation de la société civile « associée » est donc tout aussi essentielle au fonctionnement de la démocratie représentative. Le Conseil économique, social et environnemental, autorité pourtant constitutionnelle, ne parvient pas à influencer la prise de décision. Ses études et avis sont souvent ignorés par le Parlement et par le Gouvernement, conduisant certains élus à demander sa suppression.

Le quatrième lien, que cette loi propose de reconnaître, est celui d’une participation citoyenne par la création d’une troisième structure du débat public, à travers la reconnaissance dans la Constitution des « conventions citoyennes ». Aujourd’hui, en effet, la qualité de citoyenne ou citoyen ne peut se réduire à celui d’électeur ni même à celui d’adhérent à une association ; il doit pouvoir s’exercer en dehors des moments électoraux et en dehors des formes associatives, à condition toutefois que cet exercice soit reconnu, institutionnalisé et organisé car il serait vain – et dangereux – de prétendre que l’on naît citoyen ou citoyenne. Les conventions citoyennes répondent à ce souci d’instituer un nouveau lien démocratique.

Des controverses peuvent apparaître face à certaines retombées ou certains usages des sciences et techniques, en raison notamment d’un déficit d’informations et de transparence. Les citoyennes et citoyens cherchent alors à être des parties prenantes de la décision publique. Il importe, comme cela a été initié par le Danish Board of Technology dès 1987, d’étudier les différents aspects d’une innovation pour en mesurer l’usage. Cette institution indépendante avait été créée par le Parlement danois afin d’apporter une aide à l’action des parlementaires, conscients de leur manque d’expertise sur les problèmes scientifiques et technologiques complexes, et de susciter l’avis des citoyennes et citoyens dûment éclairés par un processus de formation préalable. Il s’agit de créer, en France, une structure visant à réinsérer les citoyennes et citoyens dans le processus de décision publique, pour donner un sens plus contemporain à la participation. Celle‑ci est basée sur la délibération, par ces citoyennes et citoyens tirés au sort, autour des argumentations contradictoires produites par des personnes informées mais d’avis variés.

Réunion d’un groupe de citoyennes et citoyens tirés au sort ayant pour objet de délibérer sur un sujet d’intérêt général après avoir reçu une formation appropriée, la convention de citoyens soumet au débat public et parlementaire ou à un référendum ses recommandations à l’institution qui a demandé l’organisation de la convention. Pour remplir cette fonction, une convention citoyenne doit répondre à certaines conditions de formation, d’organisation et de fonctionnement. Car toute « réunion de citoyens » débattant d’un sujet d’intérêt général n’est pas, de ce seul fait, une convention citoyenne. C’est pourquoi, cette proposition de loi a pour objet de définir le cadre juridique des conventions citoyennes.

Les articles 1 et 2 étendent l’initiative des lois aux citoyens et citoyennes à travers les conventions citoyennes.

L’article 3 instaure que les propositions de la convention citoyenne prennent la forme d’une proposition de loi. Il détaille la procédure d’adoption de ce type de texte. Lors de la navette parlementaire, l’article précise notamment que la convention citoyenne dispose de deux mois pour rendre son avis sur le texte voté dans la première chambre.

L’article 4 donne la faculté au président de l’Assemblée nationale de soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par les membres d’une convention citoyenne, sauf si ces derniers s’y opposent.

L’article 5 instaure que la commission mixte paritaire comporte un nombre de membres de la convention citoyenne identique au nombre cumulé de sénateurs désignés par le Sénat et de députés désignés par l’Assemblée nationale, lorsqu’ils sont à l’initiative de la proposition de loi.

L’article 6 ajoute un titre dédié aux conventions citoyennes afin de fixer leurs modalités de création et de fonctionnement. L’initiative est partagée entre le Premier ministre, soixante députés ou soixante sénateurs ou les citoyennes et citoyens par l’exercice du droit de pétition. Les membres sont tirés au sort et une Commission de la Participation Citoyenne rattachée au Parlement est chargée de leur organisation.

Cette proposition de loi a été travaillée avec Démocratie Ouverte et Sciences Citoyennes.