Mesdames, Messieurs,

Les algues sargasses chargées de métaux lourds, et considérées comme un fléau environnemental sur les plages des Antilles n’ont en réalité pas de statut juridique.

Il n’existe en effet à ce jour pas un seul article de loi définissant spécifiquement et juridiquement le phénomène « sargasses » dans les codes français. Autrement dit, aucune loi ou article de loi ne donne une définition légale du phénomène des sargasses comme terme juridique autonome. Ce vide juridique est un problème pour la gestion de ce qu’il faut bien considérer comme une catastrophe naturelle. Car pour lutter contre un fléau, il faut le nommer. Or, à ce jour, les sargasses ne sont toujours pas définies dans notre droit, ni comme déchets, ni comme ressources, ni comme espèces à protéger ou comme catastrophe naturelle à gérer. Il n’existe pas de cadre juridique pour endiguer ce phénomène.

Pourtant, l’État est régulièrement interpellé par les autorités et a pris des dispositions telles que des plans nationaux sur les sargasses et le financement de projets de recherche pour mieux connaître ces algues, notamment les schémas et leurs dérives. Les parlementaires des Antilles sont intervenus à maintes reprises pour que les afflux massifs soient reconnus comme une catastrophe naturelle. Les plans « sargasses » se succèdent sans grands moyens, sans objectifs clairs, et se révèlent toujours aussi inefficaces.

En fait, l’absence de définition juridique au regard du droit du phénomène empêche toute gouvernance efficace de l’action publique en la matière.

Cette situation, si elle n’est pas traitée sérieusement, porte en germe les prémices d’un scandale qui, à l’avenir, pourrait même s’apparenter à celui du chlordécone. C’est ce à quoi conclut aussi le rapport n° 25038 intitulé « Evaluation du plan national de prévention et de lutte contre les sargasses 2022‑2025 » de la mission de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) et de l’inspection générale de l’administration (IGA) confiée à MM. Michel Py et Philippe Yvin, publiée en octobre 2025, qui stipule que « nombreux sont les acteurs politiques et institutionnels, parmi ceux rencontrés par la mission, qui considèrent que la gestion des sargasses constitue désormais un enjeu majeur pour les politiques publiques aux Antilles, au côté de sujets sensibles comme l’insécurité (violence et narcotrafic), la vie chère, l’alimentation en eau ou encore la chlordécone. Les conséquences sanitaires de l’exposition aux émanations gazeuses suscitent l’inquiétude et doivent être pleinement prises en compte ». ([1])

En effet, les dits Outre‑mer et plus particulièrement ceux situés dans l’océan Atlantique, subissent de plein fouet les conséquences de la pollution des océans. Cette situation favorise notamment la prolifération massive d’algues dites « sargasses », dont l’ampleur ne cesse de croître d’année en année, au point de constituer aujourd’hui un véritable scandale sanitaire.

Les populations vivant sur les littoraux, en particulier en Martinique, en Guadeloupe et en Guyane, subissent au quotidien des nuisances olfactives, sanitaires et matérielles. Les sargasses sont des algues brunes très répandues dans le nord‑est des Antilles et donnent leur nom à une mer, la Mer des sargasses. Évoluant à la surface de l’eau, ces algues s’amassent sur les côtes bordées par l’océan Atlantique et dégagent, en se décomposant, de l’ammoniac (NH₃) et du sulfure d’hydrogène (H₂S). L’ammoniac, selon les données toxicologiques de l’Institut national de recherche et de sécurité, provoque de sévères répercussions sur la peau ainsi que sur les muqueuses digestives et oculaires. En cas d’exposition répétée, des atteintes de la fonction respiratoire, telles que des inflammations chroniques des voies respiratoires supérieures et des troubles ventilatoires, peuvent être observées.

De son côté, le sulfure d’hydrogène est également particulièrement nocif. Son exposition aigüe est responsable de troubles variables selon l’intensité, allant de simples irritations oculaires et respiratoires à des œdèmes pulmonaires pouvant être accompagnés de troubles neurologiques graves (céphalées, convulsions, coma) à des troubles du rythme cardiaque. Lorsque ces effets n’entraînent pas le décès, ils peuvent laisser des séquelles neurologiques durables. L’exposition chronique provoque, quant à elle, des irritations (conjonctivites, œdèmes cornéens, rhinites, bronchites, dermatites), ainsi que des troubles digestifs et neurologiques plus ou moins sévères. ([2])

Si le phénomène d’échouage des sargasses sur les côtes antillaises et guyanaises est naturel, son ampleur et sa fréquence depuis le début des années 2010 en ont fait une véritable crise sanitaire et environnementale à laquelle les autorités doivent impérativement répondre.

Les conséquences sur le quotidien des habitants sont déjà documentées : des établissements scolaires ont dû être déplacés, à l’instar d’un collège situé à Pontaléry, au Robert, en Martinique, en raison de l’intensité des émanations nocives. Les riverains des communes bordant l’océan Atlantique constatent par ailleurs des dégradations matérielles importantes, notamment sur les équipements électroménagers, les véhicules ou encore les installations métalliques. Les travaux scientifiques récemment publiés ont d’ailleurs permis d’établir de manière formelle le lien de causalité entre les sargasses et la corrosion des métaux.

Face à cette situation, la présente proposition de loi vise à reconnaître officiellement les échouages massifs de sargasses comme relevant du régime des catastrophes naturelles pour les territoires concernés. Une telle reconnaissance permettrait d’ouvrir un droit à l’indemnisation au bénéfice des particuliers, des entreprises et des collectivités territoriales.

Elle constitue également un point de départ juridique utile pour soutenir la mise en place de dispositifs de prévention et de protection face à ce fléau récurrent, qui affecte gravement la santé publique, l’économie locale et l’environnement de nos territoires.

À ce jour, en effet, le droit positif ne reconnaît pas l’échouage massif des algues sargasses comme une catastrophe naturelle au sens de la loi n° 82‑600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles. ([3])

Pourtant, les effets particulièrement dommageables de ces échouages sont avérés et lourdement subis par les populations concernées. Il convient tout de même de rappeler que, face à l’intensification du phénomène observée dès les années 2011‑2012, le gouvernement a adopté en 2018 un Plan national de prévention et de lutte contre les sargasses. Devant son échec patent, il en a créé un second, et tente aujourd’hui d’élaborer un troisième dont les contours et les moyens restent aussi flous que les précédents. C’est que ces plans, faute de définition juridique du phénomène, relèvent principalement de mesures ponctuelles à caractère administratif et financier, que souligne la mission IGEDD et IGA de 2025, sans pour autant s’inscrire dans un cadre juridique contraignant ou instituer un régime pérenne d’indemnisation des victimes.

Conscient, l’État a bien tenté de présenter les sargasses comme « des macroalgues brunes tropicales et benthiques, de la famille des Sargassaceae, (qui) sont des algues dites pélagiques : non fixées au substrat, leur cycle biologique se réalise en pleine eau. Les sargasses flottent en surface grâce à de petits flotteurs et, regroupées, forment des « radeaux » ou des « bancs » parfois longs de plusieurs kilomètres. » ([4])

Mais, ce faisant, il a ajouté à un vide juridique une confusion : cette définition est datée, et s’appuie sur les caractéristiques biologiques des sargasses qui ne concernent qu’une étape – la flottaison – et qu’une espèce, les algues brunes.

Or, il existe plusieurs espèces aux Antilles, dites holopélagiques, c’est‑à‑dire flottant à la surface de la mer.

De fait, historiquement, dans cette région, les algues dérivaient au gré des vents et courants marins dans l’Océan Atlantique. Cette dérive « en circuit fermé » était cantonnée à ce que l’on a appelé la « Mer des sargasses ».

Mais depuis 2010, nous assistons à autre chose : les sargasses quittent leur circuit habituel pour se glisser le long des côtes de l’Afrique de l’Ouest aspirées par le courant des Canaries, et profitent de conditions favorables (eaux froides en nutriments) pour proliférer, changer de nature, et repartir avec le courant atlantique ouest pour parvenir vers les côtes du Brésil, remonter vers la mer des Caraïbes et le golfe du Mexique, pour s’échouer massivement cette fois sur les plages et les rochers. Dès lors, elles changent encore de nature.

De cette transmutation « mondialisée » dans les eaux internationales et nationales du phénomène découle au gré de leur pérégrination des natures juridiques différentes selon les pays où elles flottent désormais.

L’organisation intergouvernementale issue de la Déclaration de Hamilton aux Bermudes, signée par dix États, la commission de la Mer des sargasses, les considère ainsi pour sa part (en référence au phénomène ancien de la Mer des sargasses) comme la « forêt tropicale dorée flottante de l’Atlantique », qui favoriserait le développement des oiseaux marins, et élabore une politique de protection environnementale ([5]). Dans cette perspective, le droit étatusien privilégie depuis 2004 des prélèvements en mer limités à 2,2 tonnes environ par an. ([6])

Le droit français, lui, n’a pas donné de définition à ce jour, mais privilégie au contraire le ramassage côtier, qu’il laisse à la responsabilité des collectivités communales littorales.

Cette considération ressort du titre 2 du livre 9 du code rural et de la pêche maritime relatif aux ressources halieutiques, et de l’article D. 922‑30 qui dispose que « Pour l’application de la présente section, sont considérées comme végétaux marins les algues, varechs, plantes marines et halophiles ci‑après dénommés goémons. Ces goémons sont classés et définis comme suit : 1° Goémons de rive ; 2° Goémons poussant en mer ; 3° Goémons épaves, etc. Les goémons épaves sont ceux qui, détachés par la mer, dérivent au gré des flots ou sont échoués sur le rivage. »

Il va de soi que cette nomenclature est inadaptée pour le phénomène des algues sargasses apparu depuis 2010 sur les côtes antillaises.

Elles ne sont pas des goémons, et vivantes ne sont pas des épaves. Au contraire, à l’approche des zones côtières, les algues sargasses se transforment, elles, en nuisances pour les autres écosystèmes marins et littoraux (coraux, tortues, pélagiques privés de lumière et d’oxygène), ainsi que pour les biens et les hommes par leur oxydation toxique.

Elles ne peuvent être considérées comme des déchets non plus au sens de l’article L. 541‑1‑1 du code de l’environnement en l’absence de « détenteur » qui les auraient abandonnées.

Le droit français ne peut donc s’appliquer ni dans un cas, ni dans l’autre, ni même ne relèvent de la Convention de Londres de 1972 sur la prévention des déchets marins maritimes.

Dès lors, aux Antilles ce sont les collectivités territoriales, les communes qui, en vertu de leurs compétences en matière de salubrité publique, composante de l’ordre public, organisent des opérations de collecte des algues échouées. Ces initiatives se déroulent en l’absence d’un cadre législatif national spécifique, ce qui contribue à créer des inégalités territoriales notables entre les communes disposant de moyens financiers suffisants et celles qui en sont dépourvues.

Cela suscite aussi des situations critiques avec le conservatoire du littoral ou l’Office national des forêts (ONF), car une fois ramassées, les algues qui entrent en décomposition, doivent être stockées en des lieux si possible protégés.

Par ailleurs, les autorités sanitaires, telles que les agences régionales de santé et

Santé publique France, assurent aussi un suivi des émissions toxiques liées aux sargasses et diffusent des alertes à destination des populations exposées.

Toutefois, là encore, aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoit à ce jour l’instauration d’une obligation nationale systématique de prévention, de protection ou d’information.

L’ensemble de ces éléments milite pour la nécessité d’une évolution rapide de la gouvernance du phénomène des sargasses.

Enfin, cette situation est contraire au droit de vivre dans un environnement sain consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement et récemment reconnu par le Conseil Constitutionnel et le Conseil d’État comme droit fondamental effectif.

Pourtant, le régime d’indemnisation des particuliers et des entreprises affectés par les dommages matériels résultant des échouages de sargasses demeure particulièrement inégal. Les contrats d’assurance classiques n’indemnisent ces préjudices que lorsque ceux‑ci sont expressément prévus, ce qui n’est pas systématiquement le cas pour les dégâts imputables aux sargasses. En outre, le régime légal applicable aux catastrophes naturelles ne leur est pas applicable et les actions en responsabilité se heurtent à l’absence de responsable clairement identifié.

Toutefois, par un arrêt en date du 15 juin 2024, la troisième chambre civile de la Cour de cassation a reconnu que l’échouage saisonnier d’algues sargasses, lorsqu’il affecte l’usage normal d’un bien vendu, est susceptible de constituer un vice caché, permettant ainsi un début de reconnaissance juridique de la problématique.

Le droit doit continuer dans cette reconnaissance du phénomène et tendre à créer des dispositifs légaux permanent pour endiguer ce phénomène et faciliter la réparation des populations visées.

Depuis plus d’une décennie, les populations de la Guadeloupe, de la Martinique, de Saint‑Martin et de Saint‑Barthélemy subissent les conséquences graves et répétées des échouements massifs de sargasses.

Ces échouements ne constituent ni un événement ponctuel, ni une nuisance locale ordinaire, mais un phénomène environnemental structurel affectant durablement la santé des populations, l’économie, l’habitat et l’environnement des territoires concernés.

Pourtant, en l’absence de définition légale claire, l’État a trop souvent renvoyé la gestion des sargasses aux collectivités territoriales, en particulier aux communes littorales, lesquelles ne disposent ni des moyens financiers, ni des compétences techniques, ni des outils juridiques pour faire face à un phénomène d’une telle ampleur.

Cette situation a conduit à une rupture caractérisée de l’égalité devant la loi et devant la protection de la santé publique, les populations antillaises étant durablement exposées à des risques sanitaires reconnus - notamment l’émission d’hydrogène sulfuré - sans cadre juridique à la hauteur de ces enjeux.

Le présent texte vise à mettre fin à cette carence normative. Il reconnaît explicitement le phénomène des sargasses comme un risque sanitaire environnemental, clarifie la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, et consacre le principe de solidarité nationale. Il s’agit d’un impératif de justice territoriale, de santé publique et de responsabilité environnementale.

C’est dans cette perspective que la présente loi poursuit donc plusieurs objectifs clairs et complémentaires afin d’apporter une réponse au phénomène échouage massifs des sargasses qui affecte durablement certains territoires français, en particulier les départements d’outre‑mer.

En premier lieu, la loi vise à faire reconnaître juridiquement les échouages massifs de sargasses comme un phénomène constitutif d’une catastrophe naturelle, permettant ainsi l’application du régime prévu par la loi n° 82‑600 du 13 juillet 1982.

Il s’agit là d’une reconnaissance explicite du phénomène comme un risque sanitaire

En outre, elle amorce la création d’un cadre juridique pour la gestion du phénomène en le définissant juridiquement.

L’article 1er propose ainsi une définition juridique du phénomène, tandis que l’article 2 fait découler de cette définition l’application possible de la loi du 13 juillet 1982 qui stipule que : « Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens de la présente loi, les dommages matériels directs ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises. »

Cette définition de la catastrophe naturelle correspond au phénomène d’échouage, massif d’algue sargasse, bien que saisonnier, puisque celui‑ci provoque des effets tant sanitaires que matériel en raison de l’érosion des métaux provoqué par les gaz. ([7])

Par ailleurs, il est légitime que cette loi sur l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles comporte un volet commun, celui de la santé mentale. En effet, les populations confrontées à des désastres, tels que les éruptions volcaniques, les inondations ou d’une contamination durable développent parfois des symptômes psychosomatiques lourds. L’hôpital de Créteil expérimente du reste en ce sens un service innovant de traitement des traumas liés aux catastrophes majeures, inspiré de dispositifs étasuniens encore rares. Ce type de service devrait être généralisé dans les territoires exposés.

Cette reconnaissance permettrait aux particuliers et aux entreprises concernées de bénéficier d’une procédure d’indemnisation équitable et adaptée, en tenant compte des dommages matériels et économiques subis.

Mais la présente proposition entend aller plus loin en soulignant que la prévention et la gestion du phénomène des sargasses relevaient de la solidarité nationale compte tenu de son importance.

En deuxième lieu, la loi a pour ambition de renforcer précisément la coordination entre les différents acteurs institutionnels impliqués dans la gestion du phénomène, en particulier les autorités sanitaires, les autorités déconcentrées de l’État et les collectivités territoriales.

En l’occurrence, sans cadre législatif établi, la coordination des acteurs déconcentrée est plus fragile. La création d’une cellule devant traiter les vagues de saisonnière est là un moyen de prévenir les populations des émanations de gaz toxique et dans le même temps prendre des mesures adéquatées, anticiper les arrivées et préparer leur enlèvement. Bien qu’une cellule de crise ait dû se former par la force des choses.

Le cadre législatif est enfin là pour pérenniser ce dispositif et lui donner une existence juridique précise et des compétences actives.

Il s’agit, ainsi, d’assurer une action publique concertée et efficace en matière de surveillance sanitaire, de prévention, de collecte et de traitement des sargasses.

Ce faisant, la mise en place d’un cadre juridique national homogène permettrait aussi de limiter les inégalités territoriales constatées actuellement dans la gestion des échouages de sargasses, notamment en dotant les communes des moyens juridiques et financiers nécessaires pour agir de manière efficace, indépendamment de leur taille ou de leurs ressources.

En outre, cette loi entend renforcer les dispositifs d’information, de prévention et de protection des populations, en prévoyant notamment l’obligation d’information systématique des habitants et la mise en place de plans d’urgence locaux en cas de concentration toxique ou de prolifération massive des sargasses.

En troisième et dernier lieu, la loi prévoit de favoriser la recherche scientifique et le développement de filières innovantes de valorisation des sargasses, afin de transformer cette contrainte environnementale en opportunité économique et énergétique pour les territoires concernés, dans le respect des impératifs de santé publique et de préservation de l’environnement.

Pour ce faire, les articles 1er à 5 de la présente loi définissent juridiquement le phénomène, et reconnaissent l’échouage massif de sargasses comme catastrophe naturelle, au sens de la loi n° 82‑600 du 13 juillet 1982, sous réserve de la publication d’un arrêté préfectoral constatant la gravité du phénomène.

Ils appuient aussi le traitement du risque naturel sur le principe de la solidarité écologique nationale dont l’État est garant (code de l’environnement).

Cette responsabilité de l’État est précisée également par l’article 2 qui écarte le traitement sous forme de déchet et propose une base juridique pour un plan national opposable.

Partant de ces principes, l’article 6 organise pratiquement la coordination entre les autorités déconcentrées de l’État, les collectivités territoriales et les agences sanitaires, notamment pour la surveillance, la prévention, la collecte et le traitement des sargasses, par la création d’une Mission de coordination liée aux sargasses au sein des Conseils départementaux ou territoriaux chargée de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques.

Pourquoi cette structure ? En effet, les missions réservées des conseils départementaux ou territoriaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques correspondent à la problématique des sargasses, mais également la composition de ce conseil plurielle (le préfet, des représentants des services de l’État notamment de l’agence régionale de la santé (ARS), des représentants des collectivités territoriales, des représentants d’associations agréés et des personnalités qualifiées, dont au moins un médecin) rend compte de la légitimité de cette instance et évite le phénomène de « mille‑feuille administratif » que pourrait entrainer la création d’une autre structure. En outre parmi les personnalités qualifiées que le préfet peut nommer dans le conseil, il doit y avoir obligatoirement un représentant de Météo France.

Il s’agit ici aussi de s’appuyer sur le principe de subsidiarité pour rendre le traitement du phénomène plus efficace.

L’objet principal de cette mission « sargasses » des Conseils départementaux de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques est développé dans les articles 7 à 8.

En effet, les conseils auront la charge d’élaborer obligatoirement, dans les territoires concernés, des plans d’urgence locaux en cas d’échouages massifs en tenant compte des données de Météo France, incluant des dispositifs d’information et de protection des populations.

L’article 8 complète le régime de la loi n° 82‑600 du 13 juillet 1982 relative à l’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles en reconnaissant explicitement les préjudices d’ordre moral et psychologique subis par les populations affectées par de tels événements.

Cette précision s’inscrit dans une approche plus globale de la réparation des dommages, qui ne saurait se limiter aux seuls dégâts matériels. Les échouages massifs de sargasses, reconnus par la présente proposition de loi comme relevant du régime des catastrophes naturelles, provoquent en effet, au‑delà des nuisances physiques et économiques, une dégradation importante des conditions de vie, de la santé mentale et du bien‑être des habitants.

Au‑delà des échouages de sargasses, toute catastrophe naturelle a un impact non négligeable sur la santé mentale des personnes touchées par celle‑ci. Il s’agit ainsi de combler une lacune du droit existant, en garantissant que l’évaluation et l’indemnisation des victimes prennent pleinement en compte l’ensemble des préjudices subis, y compris immatériels.  ([8])

L’article 9 quant à lui, vise à renforcer la mobilisation collective en faveur de la connaissance et de la valorisation des sargasses.

Au‑delà de la seule gestion d’urgence du phénomène, il est en effet essentiel de promouvoir les initiatives scientifiques et économiques susceptibles de transformer ces algues en ressources valorisables. Cette mobilisation collective utilisera notamment les leviers offerts par la commande publique. Cette dernière constitue à cet égard un instrument stratégique majeur, permettant aux acheteurs publics de stimuler la recherche appliquée, de favoriser l’émergence de technologies adaptées, et de soutenir les filières locales susceptibles de valoriser les sargasses, notamment dans les domaines de l’agriculture, des biomatériaux ou encore de la production d’énergie.

Cet article prévoit ainsi explicitement que l’État et les collectivités territoriales peuvent recourir aux outils existants du code de la commande publique, tels que les marchés publics, des concessions de service publique et autres.

Il encourage également l’intégration de clauses sociales, environnementales et d’innovation dans les contrats de commande publique liés à la gestion des sargasses, en cohérence avec les engagements de la France en matière de développement durable et d’économie circulaire.

Enfin, l’article 10 vise à instaurer une contribution exceptionnelle sur les importations de viande bovine en provenance de pays tiers dans les territoires ultramarins exposés aux échouages massifs de sargasses.

Cette contribution a un double objectif de financer durablement les actions de lutte contre les sargasses et de soutenir la production bovine locale, sans porter atteinte au droit de l’Union Européenne.