Mesdames, Messieurs,

Dans un rapport remis il y a presque cinquante ans, en octobre 1976, au président de la République, la commission de « développement des responsabilités locales » présidée par M. Olivier Guichard, député de Loire‑Atlantique, faisait le constat sévère d’un « démembrement progressif des responsabilités locales ». L’analyse des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales illustrait parfaitement la « dépendance de fait » de ces dernières ainsi que la « fonction dominante assurée par l’État appuyée sur la répartition des moyens de financement ». Le rapport concluait sur la nécessité de donner un « nouveau souffle » à la décentralisation au travers, notamment, d’un changement d’état d’esprit : dans le respect des « grands équilibres économiques », l’État était invité à « faire désormais confiance aux collectivités locales » et à cesser d’organiser en permanence leur « impécuniosité » ([1]).

Ces conclusions résonnent singulièrement avec les critiques portées par les associations d’élus locaux et de nombreux parlementaires sur l’état actuel des relations entre l’État et les collectivités territoriales.

Les débats budgétaires des exercices 2025 et 2026 ont, en effet, été particulièrement éprouvants pour les élus locaux. Accusées, en grande partie à tort, de contribuer à la dégradation des comptes publics nationaux à hauteur de 16 milliards d’euros, les collectivités avaient dû faire face, lors du dépôt du projet de loi de finances (PLF) et du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, à une série de mesures visant tout autant à réduire les concours financiers de l’État qu’à accroître leurs charges. La multiplicité des « fronts » ouverts par le Gouvernement était telle qu’une association d’élus locaux – France Urbaine – a récemment employé la métaphore du « tapis de bombes » ([2]). Une stratégie similaire a été mise en œuvre, avec une tonalité moins accusatrice, lors de la discussion sur le PLF pour 2026.

Face à ce qui était vécu par les élus locaux comme une véritable rupture de confiance, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale a décidé de créer en son sein un groupe de travail sur le financement des territoires en 2025.

Au fil des auditions, il est apparu que l’absence de portée du principe d’autonomie financière et le manque de confiance vis‑à‑vis de l’État constituaient deux obstacles majeurs à la mise en œuvre par les élus locaux des politiques réclamées par leurs concitoyens. En définitive, les tensions qui, depuis les années 2010, ressurgissent à chaque PLF ne sont que les symptômes d’une insuffisante décentralisation financière.

À rebours de la promesse de « responsabilité fiscale » du rapport « Guichard » ([3]), le pouvoir des collectivités de fixer par elles‑mêmes le montant de leurs recettes s’est érodé avec le temps. Dans les années 1980 et 1990, le produit des taxes locales dont les assemblées délibérantes maîtrisaient en grande partie le taux et l’assiette représentait une proportion importante de leurs recettes totales. Aujourd’hui, la part fiscale des ressources qui sont « à la main » des collectivités est sensiblement réduite : le ratio est même inférieur à 15 % pour les départements et à 10 % pour les régions ([4]).

Les raisons de cette érosion sont multiples. Soucieux d’alléger la pression fiscale issue des « quatre vieilles » taxes locales (taxes foncières, taxe d’habitation et taxe professionnelle), le législateur n’a eu de cesse de remplacer la fiscalité traditionnelle par des concours financiers de l’État et, plus récemment, par des fractions d’impôts nationaux tels que l’imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER) et, plus récemment, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Si l’on tient compte des transferts de fiscalité opérés à l’occasion des différents « actes » de décentralisation, notamment l’accise sur les énergies ([5]) et la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), la part des recettes fiscales des collectivités issue d’impôts nationaux est aujourd’hui considérable, atteignant près de 80 % pour les départements et 87 % pour les régions.

La consécration constitutionnelle du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales en 2003 ([6]) n’a en rien permis d’enrayer cette tendance dans la mesure où le périmètre de cette autonomie intègre précisément les transferts de fiscalité sur lesquels les collectivités ne disposent d’aucun pouvoir de taux ou d’assiette. Cette « autonomie » n’en est donc pas une, ce qui génère un sentiment d’incompréhension chez les élus locaux à chaque fois que le terme est employé dans le discours politique.

En devenant progressivement plus dépendantes de la bonne volonté de l’État, désormais à la manœuvre pour décider de leurs recettes, les collectivités attendent de sa part une relation de confiance.

Sur ce point, l’espoir d’un véritable « partenariat » semble s’éloigner de plus en plus. Pressé de contenir la dégradation continue des comptes publics nationaux, le Gouvernement tire profit de sa position de force pour aligner, à chaque débat budgétaire, une série de dispositifs non concertés ayant vocation à réduire l’effort financier de l’État à destination des collectivités. Les voies employées par l’État sont parfois surprenantes, à l’image de la ponction temporaire opérée sur les recettes fiscales locales en 2025 et en 2026, plus connue sous le nom de « dispositif de lissage conjoncturel » (DILICO) ([7]).

Face à un système qui apparaît de plus en plus à bout de souffle, il importe d’engager une véritable réforme visant à élargir les marges de manœuvre financières des collectivités et rétablir une relation de confiance avec l’État.

À cette fin, la délégation a produit l’été dernier un rapport d’information ([8]) comportant six recommandations. Trois d’entre elles (n° 1, 4 et 6) visent à modifier deux dispositifs organiques intéressant les collectivités territoriales, à savoir la loi organique n° 2004‑758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales et la loi organique n° 2001‑692 (modifiée) du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Cette réforme est reproduite dans la présente proposition de loi organique (PPLO).

L’article 1er de la PPLO, issu de la recommandation n° 1 du rapport, procède, dans un premier temps, à la consécration de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales à la suite des dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives à leur autonomie financière (art. LO. 1114‑1 à LO. 1114‑4).

Le dispositif proposé vise à apporter une réponse à la demande de « pouvoir d’agir » exprimée par les élus locaux depuis plusieurs décennies et non traitée par la réforme constitutionnelle de 2003. Sans qu’il soit besoin de modifier de nouveau la Constitution, il paraît possible de faire d’un certain niveau d’autonomie fiscale l’une des composantes de l’autonomie financière des collectivités territoriales.

En effet, le troisième alinéa de l’article 72‑2 de la Constitution invite la loi organique à fixer les « conditions » dans lesquelles est mise en œuvre la règle selon laquelle les « ressources propres » représentent, par catégorie de collectivités, une « part déterminante » de l’ensemble de leurs ressources. Si, en 2004, le législateur organique a fixé des ratios d’autonomie intégrant l’ensemble des ressources propres – y compris les recettes fiscales sans pouvoir de taux ou d’assiette, rien ne lui interdit de déterminer des critères complémentaires de ressources permettant d’assurer le respect de la règle établie par la Constitution.

Il est, dès lors, proposé de compléter le chapitre IV du titre unique du livre Ier de la première partie du CGCT par un nouvel article LO. 1114‑5 visant à définir un ratio d’autonomie fiscale à partir du rapport entre, d’une part, le produit des impositions de toutes natures que la loi attribue en tout ou partie aux collectivités territoriales concernées et dont elle les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, et d’autre part, la totalité de leurs ressources. Ce ratio complémentaire a ainsi vocation à dissuader le Gouvernement de poursuivre le « détricotage » de la fiscalité locale entamé depuis les années 1990 en supprimant, par exemple, la taxe foncière et en la remplaçant par une nouvelle fraction d’impôt national.

Les ratios d’autonomie fiscale proposés (20 % pour les départements et les régions, 40 % pour le bloc communal) ne font que refléter les différences de situation entre strates de collectivités. Ils s’efforcent, par ailleurs, d’assurer le respect du critère de la part « déterminante » mentionné à l’article 72‑2 de la Constitution.

Les dispositifs d’information du Parlement et de correction des éventuels écarts par rapport aux seuils obligatoires, prévus par le CGCT en son article LO. 1114‑4, s’appliqueraient également au suivi de l’autonomie fiscale.

La seconde partie de l’article 1er de la PPLO, issue de la recommandation n° 6 du rapport, doit contribuer au rétablissement du lien de confiance entre le l’État et les collectivités territoriales sur la question des finances locales.

Être un « partenaire » suppose un rapport d’égalité qui, par nature, ne peut s’appliquer aux accords conclus par l’État avec les autres personnes morales de droit public. En matière de finances locales, le seul moyen d’assurer une certaine prévisibilité des concours financiers de l’État réside, dès lors dans la limitation de la marge de manœuvre du Gouvernement.

Naturellement, nul ne préconise la stabilité constante des transferts de l’État à destination des collectivités. Il s’agit plutôt d’amener le Gouvernement à concentrer ses efforts sur un nombre limité de dispositifs et, ainsi, d’éviter le recours massif aux « tapis de bombes » dénoncés par les associations d’élus.

À cette fin, il est envisagé de mettre en place un « bouclier » de recettes pour les collectivités et leurs groupements.

Cette idée n’est pas entièrement nouvelle. Depuis les années 2010, le Conseil constitutionnel a décidé de renforcer le contrôle de proportionnalité qu’il exerce sur les réductions de ressources des collectivités au regard du principe de libre administration. Bien qu’aucun seuil n’ait été explicitement mentionné par le juge constitutionnel, il ressort de sa jurisprudence qu’une perte inférieure à 2 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) d’une collectivité ne porte pas atteinte à sa capacité à s’administrer librement.

Malheureusement, cette protection jurisprudentielle est restée longtemps peu effective dans la mesure où le Conseil examinait l’impact de chaque dispositif « en silo », c’est‑à‑dire sans évaluer les effets cumulés de l’ensemble des réductions opérées par le texte soumis à son contrôle.

Le Conseil constitutionnel, dans une décision récente ([9]), semble avoir infléchi sa position en considérant, désormais, l’impact du cumul des mesures d’un même texte de loi sur le total des RRF de la catégorie de collectivités concernées.

Dès lors, il paraît possible de s’appuyer, de nouveau, sur les dispositions de l’article 72‑2 de la Constitution relatives à la protection des ressources propres des collectivités pour inscrire dans la loi organique, à la suite de l’article sur l’autonomie fiscale, un mécanisme limitant les réductions de ressources d’une catégorie de collectivités d’une année sur l’autre à 2 % des RRF de la catégorie concernée.

Un tel bouclier aurait, tout d’abord, l’avantage de s’appliquer sur l’ensemble d’un exercice, empêchant ainsi le législateur de procéder à des réductions massives par « petites touches ». En se référant à la notion de « catégorie » de collectivités au sens donné par le législateur organique en 2004, le dispositif permettrait également d’envisager le seuil au niveau du bloc communal, c’est‑à‑dire d’inclure les intercommunalités qui ne bénéficient pas de la protection offerte par le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Le dispositif, qui vise à compléter la garantie d’autonomie fiscale découlant de l’article LO. 1114‑5 du CGCT précité, fait l’objet d’un nouvel article LO. 1114‑6, positionné à la fin du chapitre IV du titre unique du livre Ier de la première partie du code.

L’article 2 de la proposition de loi organique est la traduction de la recommandation n° 4 du rapport d’information, qui s’inscrit dans la perspective de la mise en place d’un espace de négociation bien identifié, reconnu et légitime entre le Gouvernement, le Parlement et les collectivités territoriales.

Cette recommandation part d’un constat : celui de la prise de connaissance tardive – en l’occurrence lors du dépôt du PLF – par le législateur et les associations d’élus des mesures que le Gouvernement envisage pour les collectivités et qui vont affecter les budgets locaux. Cela contribue à nourrir un climat de défiance et contraint le législateur à adopter une attitude « défensive » par rapport aux projets gouvernementaux.

Un débat sur les finances locales est, certes prévu, dans le cadre de l’examen du PLF ([10]), mais celui‑ci est facultatif et intervient souvent trop tard, vers la mi‑octobre, alors que « tout est joué ».

Les arbitrages relatifs aux finances locales intervenant en amont du dépôt du PLF, cette phase préparatoire devrait donc constituer un temps privilégié de dialogue entre le Gouvernement, le Parlement et les associations d’élus locaux. C’est dans cet esprit que la recommandation n° 4 du rapport de la délégation préconise l’organisation d’un débat parlementaire annuel d’orientation des finances publiques locales, qui aurait lieu au plus tard avant la fin de la session ordinaire. La PPLO, en son article 2, modifie la LOLF en conséquence.

Afin d’assurer la recevabilité financière de la présente proposition de loi organique, l’article 3 gage la perte de recettes pour l’État résultant de l’impossibilité de diminuer trop fortement ses concours financiers aux collectivités.