Mesdames, Messieurs,

Créée par la loi du 27 juillet 1999 portant création d’une couverture maladie universelle, l’aide médicale de l’État (AME) prend en charge les frais de santé des étrangers en situation irrégulière qui résident en France de manière ininterrompue depuis plus de trois mois et dont les ressources ne dépassent pas le plafond applicable à la complémentaire santé solidaire gratuite. Elle couvre, dans la limite des tarifs de la sécurité sociale, les consultations, les médicaments, les examens et les hospitalisations.

Au 30 septembre 2024, le dispositif comptait 465 744 bénéficiaires. Son coût s’est élevé en 2024 à 1,39 milliard d’euros, soit l’équivalent d’environ 0,5 % des dépenses de l’assurance maladie.

L’AME répond d’abord à un impératif de santé publique. Faute de couverture, une personne malade tarde à se soigner et ne consulte, bien souvent aux urgences, qu’une fois son état aggravé, au détriment de sa propre santé comme de celle des autres. En permettant une prise en charge précoce, le dépistage et la vaccination, l’AME protège ses bénéficiaires en même temps que l’ensemble de la population.

Le rapport remis au Gouvernement en décembre 2023 par MM. Claude Évin et Patrick Stefanini en a d’ailleurs confirmé l’utilité sanitaire et a jugé sa dépense maîtrisée. Ses auteurs n’ont pas relevé de fraude structurelle, n’ont pas retenu l’hypothèse selon laquelle l’AME attirerait les étrangers et ont écarté son remplacement par une aide médicale d’urgence.

L’AME souffre en outre d’un non‑recours important : selon une enquête de l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES) publiée en 2019, seules 51 % des personnes qui y sont éligibles en bénéficient.

Ces constats n’ont pas empêché des remises en cause répétées. En 2003, la loi de finances rectificative a subordonné l’accès à l’AME à une durée de résidence de trois mois. Puis la loi de finances pour 2011 a institué un droit annuel de 30 euros et soumis à un agrément préalable les soins hospitaliers les plus coûteux, deux mesures abrogées en 2012. Plus récemment, la loi de finances pour 2020 a permis de subordonner certains soins programmés à un délai d’ancienneté de neuf mois.

Le 7 novembre 2023, lors de l’examen du projet de loi pour « contrôler l’immigration, améliorer l’intégration », le Sénat a voté la suppression de l’AME et son remplacement par une aide médicale d’urgence limitée au traitement des maladies graves et des douleurs aiguës, aux soins liés à la grossesse, aux vaccinations et à la médecine préventive. Rétablie par la commission des lois de l’Assemblée nationale, l’AME n’a finalement pas été supprimée. Le Sénat est cependant revenu à la charge lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2026, en votant une réduction de 200 millions d’euros de ses crédits.

Par deux décrets du 6 février 2026, le Gouvernement a ensuite durci les conditions d’accès au dispositif. L’un permet aux consulats de vérifier si un demandeur de visa a bénéficié de l’AME lors d’un précédent séjour en France ; l’autre exige que les documents produits pour justifier de l’identité du demandeur comportent une photographie. Selon plusieurs associations, ces textes pourraient priver des milliers de personnes de leurs droits. Plusieurs propositions de loi tendant à supprimer l’AME ont par ailleurs été déposées au Parlement.

L’exemple espagnol illustre pourtant les conséquences d’une telle suppression. En 2012, l’Espagne a exclu les étrangers en situation irrégulière de l’accès aux soins courants ; une étude publiée en 2021 a mis en évidence une hausse de leur mortalité au cours des trois années suivantes. L’accès universel aux soins y a été rétabli en 2018.

Or la protection que la Constitution assure à l’AME reste fragile. Certes, le onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé ». Mais le Conseil constitutionnel en retient une lecture restrictive s’agissant des étrangers en situation irrégulière.

Dans sa décision n° 93‑325 DC du 13 août 1993, il a jugé que les étrangers jouissent des droits à la protection sociale « dès lors qu’ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français » (cons. 3). Dix ans plus tard, il a admis que l’AME soit refusée aux étrangers présents en France depuis moins de trois mois, pourvu que demeurent pris en charge les soins urgents « dont l’absence mettrait en jeu le pronostic vital » ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l’état de santé (décision n° 2003‑488 DC du 29 décembre 2003, cons. 18).

Il a ensuite validé, en 2010, l’agrément préalable des soins hospitaliers coûteux, en estimant que le législateur avait opéré entre les exigences de bon emploi des deniers publics et de lutte contre la fraude, d’une part, et le droit à la protection de la santé, d’autre part, une conciliation qui n’était pas disproportionnée. Il a également admis le droit annuel de 30 euros, dont le paiement ne conditionnait pas l’accès aux soins urgents et qui, eu égard à son montant, ne remettait pas en cause les exigences du onzième alinéa du Préambule (décision n° 2010‑622 DC du 28 décembre 2010, cons. 35 et 36). Saisi de la loi de finances pour 2020, il a enfin jugé que le délai d’ancienneté de neuf mois au plus poursuivait les objectifs de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics et de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, et que la conciliation ainsi opérée avec le droit à la protection de la santé n’était pas manifestement disproportionnée (décision n° 2019‑796 DC du 27 décembre 2019, § 126 à 128).

Le Conseil constitutionnel juge de manière constante qu’il est à tout moment loisible au législateur de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, à condition de ne pas priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.

Il s’ensuit qu’en l’état de la jurisprudence, seule la prise en charge des soins urgents apparaît constitutionnellement garantie. Une loi ordinaire pourrait donc supprimer l’AME ou la réduire à une aide médicale d’urgence, de sorte que l’accès aux soins de plusieurs centaines de milliers de personnes dépend aujourd’hui des majorités du moment.

La présente proposition de loi constitutionnelle entend remédier à cette fragilité. Elle s’inspire de la loi constitutionnelle n° 2024‑200 du 8 mars 2024 relative à la liberté de recourir à l’interruption volontaire de grossesse, qui a inscrit à l’article 34 de la Constitution une garantie dont la loi détermine les conditions. Dans son avis du 7 décembre 2023 sur le projet dont est issue cette loi constitutionnelle, le Conseil d’État a estimé qu’aucun autre emplacement n’apparaissait préférable. Il a aussi précisé la portée de cette rédaction : le législateur peut fixer les garanties et les limites de la liberté ainsi consacrée, mais il ne saurait en restreindre les conditions d’exercice au point de la priver de toute portée.

L’article unique insère à l’article 34, après l’alinéa relatif à l’interruption volontaire de grossesse, un alinéa aux termes duquel « la loi garantit le droit de toute personne qui réside en France, quelle que soit la régularité de son séjour, à accéder aux soins. Elle détermine les conditions de la prise en charge financière des soins, urgents comme non urgents ».

La première phrase consacre un droit d’accès aux soins. La référence à « toute personne qui réside en France » vise les personnes qui vivent effectivement sur le territoire, à l’exclusion des séjours occasionnels ou de courte durée ; le législateur conservera la faculté d’exiger, comme aujourd’hui, une durée minimale de résidence. La précision « quelle que soit la régularité de son séjour » interdit en revanche que l’irrégularité du séjour justifie l’exclusion de l’accès aux soins comme de leur prise en charge.

La seconde phrase porte sur la prise en charge financière de ces soins. En précisant qu’elle concerne les soins « urgents comme non urgents », elle inscrit dans la Constitution qu’au‑delà des soins urgents, les soins courants, y compris les soins de prévention, doivent pouvoir être pris en charge.

En confiant à la loi le soin de déterminer les conditions de cette prise en charge, le texte laisse au législateur une large latitude pour en fixer les modalités, qu’il s’agisse du plafond de ressources, des pièces justificatives, des contrôles et de la lutte contre la fraude ou du contenu détaillé des soins pris en charge. Il ne pourra plus, toutefois, supprimer ce droit ni limiter la prise en charge aux seuls soins urgents, comme le ferait une aide médicale d’urgence.

Le texte ne mentionne pas l’AME en tant que telle. C’est la garantie elle‑même qui reçoit valeur constitutionnelle, le législateur demeurant libre d’en organiser la mise en œuvre sous une autre forme, par exemple en intégrant cette prise en charge à l’assurance maladie. Sans créer de prestation nouvelle, ce texte met à l’abri des aléas de la loi ordinaire un droit reconnu depuis 2000.

Telles sont les raisons pour lesquelles il vous est proposé d’adopter la présente proposition de loi constitutionnelle.