Le développement cohérent d’un territoire passe aussi par le respect des espaces naturels et forestiers, ainsi que par celui des activités agricoles. On voit aujourd’hui les conflits d’usage qui peuvent exister du fait que l’on a beaucoup urbanisé. Il faut tenir compte de cela. Faire croire aux maires que seul le développement de leur commune par la construction est un gage de réussite, c’est oublier que ce n’est pas forcément la voie à suivre.
Je souhaite réagir aux remarques de notre collègue Jumel. Avant d’être député, j’ai été chargé de la mise en place d’un plan local d’urbanisme et j’étais également un acteur du SCOT de mon territoire. Je ne partage pas totalement l’avis qui vient d’être exprimé, le développement des communes par l’urbanisation n’étant pas forcément la panacée.
Cet amendement n’a pas été défendu en commission des finances mais à titre personnel, je trouve pour le moins excessif de parler de « démantèlement de l’État ». Ces centres d’expertise fonctionnent grâce à des personnels de l’État et je ne crois pas qu’on puisse faire preuve d’un tel dolorisme à propos de l’évolution des services préfectoraux. Il est également prématuré d’émettre un avis sur les effets du PPNG tant que la Cour des comptes ne nous a pas fourni d’éléments pour le faire. Celle-ci doit en effet en dresser un bilan global et en évaluer l’incidence budgétaire, non pas seulement pour le ministère de l’intérieur mais aussi pour les collectivités territoriales, un certain nombre de transferts de compétences s’étant traduits par des dépenses supplémentaires pour les collectivités territoriales, les communes en particulier. Seul ce bilan consolidé nous permettra d’apprécier l’efficacité du dispositif. En conséquence, j’émets un avis défavorable.
Je me suis rendu compte, quand j’ai eu à travailler sur ces questions, que 3 millions de personnes n’étaient pas inscrites et 6 millions mal inscrites, dont plus des trois quarts ne votaient pas. Je pense en conséquence que la façon dont nous informons les électeurs est à reconsidérer. Nous pourrions leur laisser, notamment aux plus jeunes d’entre eux, qui sont acculturés au numérique, la possibilité de choisir d’être informés soit par format papier soit par format électronique, dans la perspective d’un renouveau de la vie démocratique.
Il appartient donc à ceux qui sont à l’initiative de la consultation de prendre les dispositions nécessaires pour en organiser la publicité. En conséquence, et en application des textes en vigueur, j’émettrai un avis défavorable à cet amendement, à défaut de son retrait.
C’est donc un avis personnel que j’émettrai sur cette question, en me référant à la loi organique du 6 décembre 2013 qui définit les modalités d’organisation de telles consultations. Ce texte ne fait pas obligation au ministère de l’intérieur d’organiser une campagne d’information
Cet amendement n’ayant pas été soumis à la commission des finances, je ne peux donner l’avis de celle-ci. D’après les informations que j’ai cependant obtenues, la proposition budgétaire a été établie sur la base des crédits réellement consommés en 2018 et il n’existe pas de raison d’ajouter un financement complémentaire. En conséquence, j’émets un avis défavorable.
La commission n’a pas examiné cet amendement mais a auditionné de nombreuses parties prenantes à l’évolution du fonctionnement des préfectures. Le plan préfectures nouvelle génération, lancé au cours de la précédente législature, a été appliqué pendant trois ans. Avec à peine une année de recul, nous avons pu nous rendre compte que les objectifs avaient été atteints en matière de réduction des effectifs, de transfert de certaines fonctions aux collectivités territoriales, de dématérialisation, d’externalisation. Nous avons pu en tirer quelques enseignements sur le plan budgétaire et sur la qualité du service rendu aux usagers. À présent, il convient de dresser un bilan global de l’expérience et d’apporter, le cas échéant, les corrections nécessaires. Mais il serait de toute façon prématuré de donner un avis favorable à cet amendement sans attendre les résultats du travail effectué par la Cour des comptes sur ce sujet. En conséquence, à titre personnel, je demande le retrait de l’amendement. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.
Madame la députée, on peut comprendre la motivation de votre amendement, que vous considérez d’ailleurs comme un amendement d’appel. Il n’a pas été présenté à la commission des finances : je m’exprimerai donc à titre personnel. Cette proposition relève davantage de la gestion interne des services du ministère de l’intérieur que du projet de loi de finances. S’il me faut vraiment donner un avis, il sera défavorable, à moins que vous n’acceptiez de retirer votre amendement après avoir entendu la réponse que s’apprête à vous donner M. le ministre.
Cet amendement n’a pas été examiné par la commission des finances : c’est donc à titre personnel que j’émettrai un avis. Je laisserai M. le ministre répondre aux questions d’actualité et aux questions locales. Vous proposez, madame Ménard, de transférer des moyens financiers d’un programme vers un autre. Permettez-moi de préciser que des mouvements financiers ont été opérés dans ce projet de budget pour 2020 en faveur de la sécurité. En effet, 137 équivalents temps plein ont été redéployés vers les activités de sécurité. Cette mesure s’ajoute aux dispositions prévues pour renforcer les forces de police et de gendarmerie. Nous pouvons donc considérer que votre amendement est un amendement d’appel ou qu’il est satisfait. Si vous ne le retirez pas, je lui donnerai un avis défavorable.
La commission des finances n’a pas été saisie de cet amendement, qui est, si j’ai bien compris, un amendement d’appel. On peut considérer que son objet est un peu éloigné de la gestion des titres, même si les OQTF font aussi partie de l’activité des préfectures. J’en demande le retrait ; à défaut, je lui donnerai un avis défavorable. Des questions ont été posées à M. le ministre : il lui appartient d’y apporter des réponses.
Cet amendement, adopté par la commission des finances à mon initiative, invite le ministère de l’intérieur à établir les conditions dans lesquelles la fabrication et la distribution des cartes d’électeur pourraient évoluer. Sans répéter les explications que j’ai développées à l’occasion des amendements nos 1417 à 1419 , je pense qu’on peut aujourd’hui tirer les enseignements de certaines procédures de dématérialisation qui présentent un intérêt sur le plan budgétaire et sur celui de l’efficacité administrative. Un tel rapport nous permettrait d’aller un peu plus loin et de tenir compte de ces évolutions récentes pour les budgets futurs.
La mission « Administration générale et territoriale de l’État » comprendra en 2020 trois programmes : le programme 354, « Administration territoriale de l’État » ; le programme 232, « Vie politique, cultuelle et associative » et le programme 216, « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », ce dernier correspondant aux fonctions de pilotage du ministère de l’intérieur. Le projet de loi de finances propose d’allouer à l’ensemble de la mission des moyens en hausse de 18 %, à hauteur d’environ 4 milliards d’euros. Le tout premier facteur de la forte hausse des crédits demandés réside dans le renforcement très sensible des moyens affectés au programme 216, conséquence de deux arbitrages mis en application en 2020 : l’intégration dans le périmètre du programme des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur, avec pour conséquence un quasi-doublement des effectifs relevant du programme, d’une part ; l’accroissement des dépenses informatiques en fonctionnement et en investissement, avec pour objectif notamment le lancement de plusieurs projets d’envergure, d’autre part. Le deuxième facteur de hausse des crédits tient à la création du programme 354, par regroupement des anciens programmes 307 et 333. Outre les ressources du réseau préfectoral, le nouveau programme place sous l’autorité du ministère de l’intérieur les crédits et emplois relevant des services déconcentrés du Premier ministre. En revanche, l’ensemble des actions de l’ancien programme 307 voient leurs crédits diminuer. Cette évolution est en cohérence avec la réorganisation résultant de l’entrée en vigueur du plan préfectures nouvelle génération – PPNG. L’accroissement des crédits demandés pour la mission procède en dernier lieu de la hausse périodique des dépenses correspondant au programme 232, destinées à couvrir les charges inhérentes à la tenue de plusieurs scrutins : le renouvellement des conseils municipaux ; les élections sénatoriales et la consultation pour l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. D’autre part, le projet de loi de finances pour 2020 propose de porter le plafond d’emplois de la mission à 40 251 équivalents temps plein travaillés – ETPT –, contre 34 786 dans la loi de finances initiale pour 2019. Si la hausse des effectifs concerne l’ensemble des programmes, elle découle essentiellement des deux mesures de périmètre précédemment citées, auxquelles s’ajoute le relèvement du plafond d’emplois des renforts ponctuels demandés pour la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – CNCCFP. Les principaux enjeux de l’exécution du projet de loi de finances – PLF – sont au nombre de cinq. Le premier est l’achèvement de la réorganisation de la délivrance des titres, dans le cadre du PPNG. Cela implique de mener à bien le repyramidage des personnels des préfectures et de s’assurer que les effectifs cibles seront atteints. Nous devons veiller à la préservation ou à l’amélioration des délais de délivrance des titres, par l’adaptation ponctuelle des ressources allouées aux centres d’expertise et de ressources des titres – CERT –, déployés depuis 2017, par l’accroissement du nombre de dispositifs de recueil dans les collectivités et par l’amélioration de la prise de rendez-vous auprès des communes. Le deuxième enjeu est la poursuite de la réorganisation de l’État à l’échelle territoriale. Le regroupement des programmes 307 et 333 doit mener à la création de secrétariats généraux communs, instruments d’une rationalisation des fonctions support, qui précéderont, je l’espère, une réorganisation plus complète des départements, sous l’autorité des préfets. Troisièmement, nous devons conduire l’approfondissement des projets informatiques tendant au développement des téléprocédures, à la dématérialisation des titres et à l’usage d’une identité numérique. Il s’agit notamment de préparer la mise en circulation de la carte nationale d’identité électronique, à l’échéance d’août 2021, et aussi de tirer tous les avantages budgétaires des inflexions consécutives à l’instauration du permis à points, de l’immatriculation nouvelle des véhicules et de la création du répertoire électoral unique, dans les domaines des services à l’usager et de lutte contre la fraude. Quatrième enjeu, la préservation des ressources de l’Agence nationale des titres sécurisés, l’ANTS, et le renforcement des capacités de maîtrise d’ouvrage du ministère de l’intérieur dans le domaine informatique : le PLF pour 2020 prévoit d’accompagner au plan budgétaire la création, au sein du ministère de l’intérieur, de la direction du numérique, et comporte un relèvement du plafond de la taxe affectée à l’ANTS au titre des passeports sécurisés. Enfin, il s’agit de permettre la maîtrise du coût des scrutins électoraux organisés en 2020, notamment des élections municipales, en l’absence de dématérialisation de la propagande électorale. Dans ces perspectives, j’émets un avis favorable à l’adoption des propositions du Gouvernement, conformément au vote majoritaire de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
Cet amendement n’a pas été soumis à la commission des finances mais au vu des éléments fournis par M. le ministre et ses services, j’estime pouvoir émettre un avis favorable.
Ces trois amendements n’ayant pas été examinés par la commission, je donnerai un avis personnel fondé inspiré par mes rencontres avec de nombreuses personnes concernées par ces questions. Ces trois propositions ont en commun de concourir à la maîtrise budgétaire et de moderniser le service rendu aux usagers. Le jugement que je porte à leur sujet a fortement évolué depuis l’an passé. En effet, alors que jusqu’à présent, nous ne disposions pas d’une base solide en matière de tenue des listes électorales, la mise en service du répertoire électoral unique permet d’imaginer des évolutions au cours des années à venir. À ce stade, cependant, il est prématuré de donner un avis favorable à ces propositions qui réclament certaines modifications législatives ou réglementaires. Il convient d’abord d’explorer les solutions offertes par le répertoire électoral unique. Dans quelques instants, je présenterai un amendement, approuvé par la commission des finances, prévoyant l’élaboration par le Gouvernement d’un rapport évaluant l’utilité du maintien de la carte d’électeur. Ce serait l’occasion d’évaluer les conséquences que pourraient avoir les dispositions proposées et, surtout, de déterminer les mesures d’ordre législatif ou réglementaire qu’impliquerait leur application. Des changements dans ce domaine permettraient sans doute d’améliorer les conditions de travail de nombreuses personnes, y compris dans les collectivités territoriales. Certes, la carte d’électeur ne représente pas une dépense énorme, mais elle implique une forte mobilisation des personnels.
Chère collègue, vous proposez de transférer des crédits du programme 216 au programme 307, afin d’augmenter les moyens des préfectures. Je rappelle que le plan préfectures nouvelle génération, conduit sur trois années, avait pour objectif de transférer un certain nombre de fonctions auparavant exercées par les guichets desdites préfectures vers des centres régionaux, vers les collectivités territoriales ou vers l’ANTS, l’Agence nationale des titres sécurisés. Cela explique en grande partie l’évolution des effectifs assurant ces fonctions d’accueil et d’expertise dans les préfectures. Vous demandez que l’on prélève les moyens nécessaires sur le programme 216. Or celui-ci permet au ministère de l’intérieur d’exercer des fonctions d’expertise et de support en vue d’améliorer l’efficacité du réseau des préfectures. Prélever des moyens sur ce programme reviendrait donc à pénaliser l’ensemble de ce dispositif. Je propose que l’on fasse un bilan de la mise en œuvre du PPNG, qui s’est déployé sur trois années. Ce plan a été engagé sous la précédente législature et nous l’avons volontairement prolongé en 2017 et 2018 ; il est temps aujourd’hui d’en dresser un bilan en termes de réponse aux besoins des usagers, de moyens mobilisés et également de mobilisation des compétences des préfectures et des sous-préfectures. Une fois ce bilan établi, il sera temps de réajuster éventuellement le tir, afin d’assurer, dans le cadre du programme Comité action publique 2022, une présence territoriale des services de l’État, dont je vous rappelle que j’ai appelé à ce qu’elle se poursuive dans le cadre d’une approche interministérielle au niveau départemental. En conséquence, je confirme l’avis défavorable de la commission concernant votre amendement.
Merci pour ces informations, monsieur le ministre. La Commission nationale des comptes de campagne, qui s’est exprimée par la voix de son président lors des auditions en commission, m’a déclaré être en mesure de mener ces études préalables à condition de bénéficier des crédits pour ce faire en 2018, ce qui n’était pas du tout assuré. Tout cela a donc pris beaucoup de retard. J’entends vos arguments, mais rappelle aussi que la Commission nationale des comptes de campagne n’engage aucun crédit par elle-même : bien qu’elle soit une autorité indépendante, elle dépend, pour sa gestion, du ministère dont vous avez la charge. Ce qui importe, c’est que nous soyons déterminés pour assurer la réussite de cette opération, et que des obstacles financiers ne la retardent pas d’une année encore. Je suis fort gêné par votre demande de retrait, car plusieurs de mes collègues, sur différents bancs, ont proposé des amendements du même genre. Je m’en remets donc à la sagesse de l’Assemblée, car il ne me semble ni convenable ni respectueux de retirer un amendement qui avait fait l’objet d’un accord en commission des finances.
Cet amendement de la commission reprend une proposition formulée par plusieurs d’entre nous : elle vise à donner à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – CNCCFP – les moyens suffisants pour assurer – enfin, ai-je envie de dire – une dématérialisation opérationnelle, sans les dysfonctionnements ou les lourdeurs constatés ces dernières années. Depuis plusieurs années, la CNCCFP annonce une étude sur la dématérialisation des procédures ; en principe, les résultats de cette étude devraient être connus au printemps 2019. Nous voulons néanmoins nous assurer que la CNCCFP disposera des moyens nécessaires pour engager ce processus, afin de le tester en 2020 et en 2021 à l’occasion d’élections territoriales, et de le rendre opérationnel en 2022 pour d’autres échéances électorales. La proposition que nous faisons ici, reprise par la commission des finances, tend donc à doter l’action 03 du programme 232 de 1 million d’euros supplémentaires.
Tout à l’heure, je défendrai un amendement visant à établir le bilan de cette réforme : nous le demandons d’ailleurs au ministère de l’intérieur. Il nous permettra de savoir si le dispositif a donné satisfaction, s’il répond aux objectifs qu’on lui avait assignés, ou s’il faut l’améliorer sur tel ou tel point. En attendant cette expertise, une augmentation des crédits, en vue de recruter du personnel supplémentaire au titre du programme 307, serait à mes yeux prématurée.
Décidément, mon passé me poursuit… Cela dit, j’essaie de tirer de cette expérience quelques enseignements pour mes fonctions de député aujourd’hui. Je sais aussi que, si l’on veut mener une transformation à bien, comme le ministère de l’intérieur s’y est engagé, il faut faire preuve de détermination, tout en restant à l’écoute. Le programme de dématérialisation des demandes de titre, monsieur Habib, a été engagé par la majorité à laquelle vous apparteniez, et nous entendons le mener à son terme. En 2018, on a observé certains dysfonctionnements, notamment au niveau de l’ANTS – Agence nationale des titres sécurisés. Ils tiennent peut-être aussi à la relative brièveté des délais, laquelle n’a pas permis de prendre en compte toutes les difficultés. Le système est également un peu complexe : la dématérialisation gagne en général à s’accompagner d’une simplification, ce qui n’a pas été le cas en l’occurrence. Ces dysfonctionnements ont conduit le ministère de l’intérieur à prendre un certain nombre de mesures pour organiser un accueil dans les préfectures, alors que celles-ci avaient été redimensionnées pour accueillir les étrangers. J’ai pu constater dans mon propre département que beaucoup de personnes, qui se rendaient en préfecture pour demander des explications sur des procédures en principe dématérialisées, étaient en réalité prises en charge par des personnels vacataires installés dans le cadre d’un service civique. Le dispositif s’est progressivement amélioré ; si bien qu’à la fin de l’année, les délais sont devenus comparables à ceux observés précédemment. Par rapport à la première moitié de 2018, le stock a aussi diminué. Il me paraît donc sage de considérer que ce dispositif est désormais fonctionnel et qu’il couvre l’ensemble du territoire.
Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la présidente de la commission, chers collègues, le projet de loi de finances pour 2019 propose d’allouer à la mission « Administration générale et territoriale de l’État » la somme de 2 787 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 2 840 millions d’euros en crédits de paiement. Par rapport à l’exercice 2018, ces chiffres traduisent une hausse des ressources de l’ordre de 3 %, conforme à la prévision triennale. Par ailleurs, il est proposé de fixer le plafond d’emplois à 32 981 équivalents temps plein, soit un effectif maximal en diminution de 385 ETP. La progression ainsi enregistrée résulte d’abord de l’augmentation des ressources allouées à la tenue de l’élection des représentants français au Parlement européen, le 26 mai 2019, dans le cadre d’une circonscription unique. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la CNCCFP, voit ses moyens diminuer légèrement. Néanmoins, ses ressources restent situées dans la fourchette haute de celles mises à sa disposition sur la période 2014-2018. De mon point de vue, il s’agit là d’une stabilisation tout à fait opportune. En effet, la loi pour la confiance dans la vie politique conduit la commission à étendre le champ de ses contrôles. Il en résulte pour le législateur la nécessité de lui garantir des moyens stables en dehors des cycles électoraux. De surcroît, il importe que la CNCCFP exploite pleinement les gains d’efficience que peut lui procurer la dématérialisation des procédures. Certes, des instruments ont été développés et, d’ici à mai 2019, la commission devrait trancher entre les différents scénarios actuellement à l’étude. Cependant, il est temps de passer le cap des études et des projets. Il faut, dans la perspective du programme Action publique 2022, affecter les moyens nécessaires à l’atteinte de cet objectif. C’est pourquoi je vous proposerai un amendement de nature à faire face à d’éventuels besoins de financement. Toujours dans l’optique d’évaluer l’emploi des ressources affectées à la mission, je pense aussi qu’il est aujourd’hui nécessaire de mesurer les effets du plan « Préfectures nouvelle génération ». De fait, le projet de loi de finances marque l’aboutissement d’une réforme d’envergure du réseau préfectoral, engagée en 2016. Ce mouvement constitue la conséquence d’une réduction progressive des plafonds d’emplois, dans les conditions créées par le transfert du traitement des demandes de délivrance des cartes nationales d’identité, des passeports biométriques, des permis de conduire et des certificats d’immatriculation des véhicules. À cet égard, le projet de loi de finances pour 2019 respecte les engagements budgétaires du ministère de l’intérieur, notamment celui de restituer 1 300 ETP travaillés sur la période 2016-2018. Cela étant, il subsiste aujourd’hui encore de multiples interrogations quant aux résultats de ce plan. Chacun a sans doute en mémoire les retards et dysfonctionnements observés au premier semestre 2018 dans la délivrance de certains titres. On pense bien entendu aux anomalies techniques, à la disponibilité insuffisante du site de l’Agence nationale des titres sécurisés, l’ANTS, et à la non-anticipation de certains flux et de situations spécifiques. Pour ma part, je mettrai aussi l’accent sur le peu de temps qui a été donné au ministère de l’intérieur pour réaliser cette réforme d’envergure, mais aussi sur les complexités du droit applicable. Sans doute des difficultés peuvent-elles encore subsister ici et là. Mais les éléments d’information disponibles donnent à penser que les délais de traitement des demandes et d’acheminement reviennent à des niveaux plus conformes aux objectifs assignés au nouveau dispositif. Il reste néanmoins à tirer les enseignements de cette période. C’est la raison pour laquelle je défendrai un amendement demandant au Gouvernement la remise d’un rapport d’évaluation sur l’impact et les implications du plan « Préfectures nouvelle génération ». Dans le même temps, la fonction d’accueil des préfectures a été dédiée aux étrangers. Les travaux d’évaluation que j’ai conduits au printemps dernier ont mis en évidence les difficultés rencontrées par les services qui en ont la charge. Certaines réponses sont apportées dans le PLF pour 2019 ; il convient de poursuivre dans cette voie. Ce travail de mise en commun des expertises doit nous permettre, à l’avenir, de poursuivre la modernisation du réseau des préfectures, notamment dans la perspective ouverte par les deux circulaires du Premier ministre en date du 24 juillet 2018. L’exercice 2019 ne saurait pour autant se réduire à une simple phase de transition. Il nous importe de valoriser les acquis d’un réseau préfectoral adapté et dimensionné aux missions qui lui sont confiées. Il convient également de préparer les rapprochements indispensables à la présence de l’État dans les départements, dont une prochaine étape pourrait être le regroupement des programmes 307 et 333. Dans cette perspective, je vous invite à adopter les crédits et plafonds d’emplois de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».