Mesdames, Messieurs,
Le 18 juin 2019, par l’adoption d’un amendement des parlementaires socialistes et écologistes, la loi relative à l’énergie et au climat a, dans son article deux, inscrit l’urgence écologique et climatique dans notre droit.
Alors que les études réalisées par le GIEC montrent que, même avec des efforts drastiques, il sera très difficile de respecter les objectifs fixés à l’horizon 2030 d’une hausse des températures limitée à 1,5°C, l’enjeu d’une accélération majeure de la transition écologique est plus important que jamais. Toute la politique énergétique de notre pays doit donc être axée derrière la poursuite de cet objectif.
La transition écologique nécessite une diversification et un verdissement de nos modes de production d’énergie, en particulier électriques, mais elle implique surtout une réduction de cette consommation énergétique.
Alors que le logement représente tout à la fois le premier poste de dépenses des ménages et le secteur le plus consommateur d’énergie avec les transports, la transition énergétique du parc de logements relève donc autant de l’urgence climatique que de l’urgence sociale.
En effet, les députés Socialistes et apparentés considèrent que la transition écologique ne pourra se faire qu’avec plus de justice et moins de carbone, condition de l’adhésion de la société à ce changement de paradigme.
Le taux d’effort énergétique des ménages, c’est‑à‑dire la part de la facture d’énergie du logement dans le budget d’un ménage, est en constante augmentation depuis 20 ans et représente en moyenne 5,6 % de leur budget. Cette moyenne connaît de fortes disparités territoriales entre zones urbaines et rurales. Aux inégalités dans les qualités de construction s’ajoutent les inégalités de revenus. Les ménages des grandes villes ont, en moyenne, des revenus plus élevés, des logements plus petits et des habitations de meilleure qualité sur le plan thermique.
En 2017, les Français ont consacré 1 683 € en moyenne au chauffage de leur logement, une moyenne qui atteint 2 230 € pour les ménages se chauffant au fioul. Alors que les ménages les plus modestes ont tendance à occuper les logements les moins efficients sur le plan thermique, ils sont nombreux à s’imposer des restrictions de consommation, en ne chauffant que certaines pièces ou en maintenant un niveau de température inférieur aux seuils de confort. D’après une étude de l’Observatoire du consommateur d’énergie (CRÉDOC‑GDF SUEZ) de 2012, c’est dans les communes rurales et les bourgs de moins de 20 000 habitants que la proportion de ménages qui s’imposent des restrictions est la plus élevée (37 % et 33 % des ménages, respectivement).
En France, sur 36,3 millions de logements, plus de 7,4 millions sont considérés comme des passoires énergétiques, c’est‑à‑dire que leur consommation énergétique les place dans les catégories F (consommation d’au moins 331 kWh d’énergie primaire par m²/an) ou G (consommation d’au moins 450 kWh d’énergie primaire par m²/an) des diagnostics de performance énergétique des logements. Cela représente environ 12 millions de Français, soit une personne sur cinq.
Dans le département de l’Aisne par exemple, sur 227 000 logements, 29 000 sont classés F, et 18 700 en étiquette G, soit 13 % et 8 % du parc départemental respectivement. Ce sont autant de ménages, placés en situation de précarité énergétique potentielle.
Outre les difficultés budgétaires auxquelles ces populations fragilisées doivent faire face, l’état de leur logement entraîne des dégradations économiques évidentes, mais, également, sociales, sanitaires, écologiques et territoriales. Consacrer, parfois, plus de la moitié du reste à vivre familial aux dépenses d’énergie amène des impayés, un recours souvent difficile aux aides sociales et, de fait, engendre des privations qui touchent jusqu’aux enfants. Dans ces conditions, l’endettement du ménage est souvent lié à l’incapacité de faire face durant les mois les plus froids aux factures énergétiques.
Faute de chauffage adapté et d’un entretien régulier, le logement se dégrade. L’absence d’aération pour conserver un peu de chaleur accélère ce phénomène. À la précarité énergétique s’ajoute alors l’insalubrité et parfois même, une insécurité patente. Plongée dans cette spirale dont elle ne peut que difficilement s’extraire, avec des dettes de fournitures d’énergie et de loyer, la famille se trouve dans l’incapacité de déménager ; d’où un profond sentiment d’injustice, de rancœur vis‑à‑vis du bailleur et, plus globalement, des autorités et collectivités, accusées, à tort ou à raison, de ne rien faire.
Dans le domaine de la santé, un logement mal chauffé et humide entraîne des pathologies amplifiées chez les personnes âgées ou fragiles. Les solutions alternatives comme le feu à pétrole accentuent les risques et augmentent les dépenses sans régler la question de la passoire thermique. Ces phénomènes prennent une dimension humaine plus prégnante encore chez les aînés dont le logement n’est pas adapté au vieillissement. Quant aux conséquences environnementales, outre un gaspillage énergétique évident, les émissions de CO2 augmentent sensiblement.
Force est de constater que les plans successifs énergie et habitat n’ont pas été à la hauteur des enjeux. Leurs objectifs, rénover l’ensemble du parc de bâtiments en basse consommation d’ici 2050, éliminer 7 à 8 millions de passoires thermiques d’ici 2025 en rénovant depuis 2018 150 000 logements par an, sont louables mais les fractures, sociales et territoriales, sont loin d’être réduites ou résorbées.
Pour atteindre les objectifs de la Stratégie nationale bas carbone, I4CE évalue les investissements nécessaires dans la rénovation thermique du bâtiment entre 22 et 31 milliards d’euros par an, sur la période 2019‑2028, soit un déficit annuel compris entre 7 et 16 milliards d’euros. Les déficits d’investissement les plus importants sont dans la rénovation des logements privés, qui seraient compris entre 4,5 à 8 milliards d’euros par an sur la période 2019‑2028. Compte tenu de l’urgence climatique, il n’y a pas d’autres choix que d’accroitre nos investissements au niveau nécessaire à la tenue de nos engagements climatiques.
Réalisée au printemps 2017 sur un échantillon représentatif de 29 253 ménages résidant en maison individuelle, l’enquête « TREMI » sur les travaux de rénovation énergétique souligne, par ailleurs, les freins rencontrés : financiers et de conseils. Le coût élevé des rénovations se heurte, en effet, à une problématique financière, avec une faible capacité d’endettement pour une grande partie des ménages. De plus, le manque d’information des ménages (connaissances techniques pour maîtriser les travaux ; asymétries d’information entre les ménages et les acteurs du bâtiment) constitue également un frein au déclenchement des investissements, auquel s’ajoute le fait que la très grande fragmentation des dispositifs d’accompagnements technique et financier (notamment les dispositifs de réduction fiscale), sont difficiles à appréhender pour les non‑initiés. Plus grave, même si le phénomène n’est pas majoritaire, certains travaux n’améliorent que très peu la performance énergétique du logement. Si 27 % des ménages estiment que tous les travaux de maîtrise de l’énergie ont été réalisés, dans les faits, seulement 5 % des rénovations présentent un impact énergétique important.
Cette carence est à rapprocher de la forte baisse enregistrée dans le domaine de la construction et des mises en vente en recul de 11 % entre 2017 et 2018. Cette tension de l’offre impacte également les prix.
Pourtant, les travaux de rénovation réalisés entre 2014 et 2016 ont représenté 59,3 milliards d’euros de dépenses. Point positif, l’intervention de l’ANAH constitue le plus souvent l’effet déclencheur de ces investissements, également financés par des prêts bancaires à la consommation et immobiliers pour 32 % des foyers et sur des durées moyennes de 82 à 103 mois.
Autre fait marquant justifiant du recours à l’ANAH, 29 % des ménages déclarent avoir manqué d’accompagnement. L’amélioration du confort intérieur et le remplacement d’une installation défectueuse restent, au départ, les principaux leviers d’intervention. Quant à l’absence de travaux, elle reste liée à trois causes essentielles : la méconnaissance de l’intérêt d’une réhabilitation, l’absence de moyens financiers et un locataire dans l’attente de l’intervention du propriétaire ; autant de phénomènes qui plaident pour un engagement de l’État volontariste lisible et, enfin, efficace.
La lutte contre la précarité énergétique constitue un enjeu majeur. Elle ne passe, cependant pas, par un simple toilettage des aides, la transformation de certains dispositifs parfois considérés comme de l’assistanat par ceux qui en sont exclus et inefficaces par les propriétaires/occupants dont le reste à charge, trop élevé, constitue un frein à l’engagement des travaux.
La présente proposition de loi entend donc proposer un dispositif particulièrement ambitieux, créant les conditions de l’élimination des passoires thermiques en 10 ans et permettant d’atteindre effectivement la neutralité du parc de logements à l’horizon 2050.
L’article 1er vise à instaurer une Prime pour le climat. Cette prime constitue une avance remboursable intégrale versée par l’État par le biais de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) qui dispose d’ores et déjà de l’expertise de ce type d’accompagnement.
Cette prime couvre jusqu’à 100 % du montant des travaux ou de l’acquisition d’équipements concourant significativement à la transition énergétique d’un logement. Dès lors, la première force du dispositif est d’éliminer le reste à charge pour le propriétaire, frein souligné dans nombre de rapports quant au faible effet levier des aides existantes.
Le taux effectif de l’avance sera fonction de la vitesse avec laquelle les propriétaires s’engageront dans le dispositif afin d’engager une dynamique forte pour la transition énergétique. Il s’agit d’une prime « fondante » avec le temps pour accélérer l’investissement.
La prime est pensée pour permettre une transition globale du parc de logements français en 30 ans afin d’atteindre les objectifs de la politique énergétique de la France d’une neutralité carbone du parc de logements à l’horizon 2050.
Pour ce faire, le dispositif distingue plusieurs périodes de 2021 à 2050 avec des dates d’éligibilité au dispositif prenant en compte la performance sur le plan énergétique. Les logements les moins performants sont servis en premier, les plus performants en dernier.
La première période, fixée de 2021 à 2026, est donc exclusivement concentrée sur la transition énergétique des logements les plus énergivores et relevant de l’appellation de « passoire thermique », soit les logements classés F et G. À partir de 2027, la catégorie suivante, des logements classés C, D et E devient éligible, sans que les logements classés F et G ne perdent leur éligibilité. En revanche, le niveau de financement par l’ANAH est divisé par deux, incitant ainsi les propriétaires à déposer un dossier avant le 31 décembre 2026.
Si tous les travaux ou équipements concourant significativement à la transition énergétique des logements sont éligibles au dispositif, l’ANAH aura vocation, au titre de ses missions de conseil et d’ingénierie, à favoriser les dispositifs les plus performants sur le plan énergétique.
Ainsi, le bénéficiaire de la prime et l’ANAH construiront ensemble un projet de transition écologique de l’habitat qui listera les travaux ou équipements à mettre en œuvre sur le logement et ainsi le montant des dépenses éligibles à la prime. Ce projet fait également apparaître le gain de consommation énergétique attendu ainsi que le montant estimatif des économies ainsi réalisées sur les dépenses énergétiques du logement.
Dès lors, selon la période calendaire durant laquelle le dossier est déposé, le taux de l’avance remboursable pourra être de 100 % du montant des travaux validés. Il sera de 100 % pour les logements classés F et G de 2021 à 2026.
Le montant de la prime est plafonné à 750 euros par mètre carré, dans la limite des deux tiers de la valeur du bien et sans pouvoir être supérieur à 100.000 euros. Ce plafonnement tient compte du retour d’expérience de l’ADEME et des professionnels du secteur quant à ce type de travaux, et repris dans leurs matrices de coût de passage d’une catégorie énergétique à l’autre. Le plafond de 750 euros permet aux logements classés F et G d’atteindre un niveau de performance de classe B et aux logements classés E à B d’atteindre la classe A.
Le plafonnement à deux tiers de la valeur du bien, dans la limite de 100 000 euros, vise à éviter que le montant de la fraction de l’avance qui sera à rembourser, soit au moment de la mutation du bien, soit au fil de l’eau, ne soit excessif au regard de la valeur de celui‑ci. De fait, le plafond à 100 000 euros permet également de prévenir les effets d’aubaine, sur de très grandes demeures par exemple et rend ainsi inutile la fixation d’un plafond de ressources.
L’ANAH rémunèrera directement les entreprises habilitées à réaliser les travaux ou la pose d’équipements à la livraison de ceux‑ci. La charge administrative reposant sur le bénéficiaire, qui peut faire obstacle à l’efficacité du dispositif, en est ainsi réduite.
La prime pour le climat, si elle peut atteindre 100 % des dépenses éligibles, n’en demeure pas moins une avance remboursable au moment de la mutation du bien rénové et n’a pas vocation à mettre en œuvre une prise en charge totale qui créerait une distorsion considérable entre locataires et propriétaires de logements.
Pour autant, celle‑ci a vocation à être une aide plus attractive qu’un simple prêt ou qu’une ligne de trésorerie. Ainsi, il est proposé qu’une fraction de l’avance remboursable demeure acquise au bénéficiaire, sous forme d’une subvention pour travaux. Celle‑ci serait de 20 % pour les 20 % des ménages aux revenus les plus élevés et de 30 % pour les 80 % des ménages dont les revenus leurs sont inférieurs.
La fraction à rembourser à l’ANAH le serait selon deux modalités possibles, laissées au choix du bénéficiaire qui exercerait un droit d’option irrévocable :
– Soit par le prélèvement d’une taxe du montant de la fraction de l’avance à rembourser au moment de la vente du logement. Dans ce cas l’acte de propriété serait grevé d’une hypothèque au bénéfice de l’ANAH, ayant rang de créancier privilégié au même niveau que le Trésor public ;
Dans ce cas, l’État se rembourse de son avance en taxant ce qui pourrait constituer une plus‑value immobilière consécutive à la rénovation. En effet, la valeur du bien est augmentée de l’amélioration de la performance énergétique ;
– Soit sous la forme d’un remboursement mensuel, assimilable au remboursement d’un prêt, dont les mensualités seraient du montant des économies d’énergies ainsi réalisées jusqu’au remboursement de la somme et dans la limite de trente ans ;
Cette limite de trente ans, assise sur la durée de prescription acquisitive, s’appliquerait aussi par parallélisme à l’option assise sur la vente du logement. Dans ce cas, la créance serait transférée de l’acte de propriété du bien vers la liquidation de la succession du bénéficiaire.
S’agissant des biens situés en copropriété, l’article 1er substitue le syndicat des copropriétaires au propriétaire comme bénéficiaire de la prime lorsque le plan de transition écologique de l’habitat implique une intervention sur les parties communes de l’immeuble, ce qui représentera la grande majorité des cas. Il reviendra à l’Assemblée générale des copropriétaires de valider le plan pour permettre sa réalisation au bénéfice de l’ensemble de la copropriété dans les conditions de majorité qualifiée prévue par la loi de 1965. Pour les copropriétés qui feraient l’objet d’un plan de sauvegarde, d’une OPAH, d’une ORCOD, ou déclarées en état de carence, les dates d’entrée en vigueur des mécanismes incitatifs et de sanction prévus aux articles 3 et 5 sont décalées de 2027 à 2030.
L’article 1er précise également l’interaction entre l’ANAH et les entreprises chargées de réaliser les travaux et les modalités de contrôle mises en œuvre.
Enfin, l’article 1er autorise l’ANAH à mobiliser, notamment par l’emprunt, jusqu’à 5 milliards d’euros par an sur les marchés financiers, dans la limite de 150 milliards d’euros sur la durée de vie de la prime soit 30 ans. Ce dispositif étant inspiré de celui applicable à la CADES. Ces engagements financiers font l’objet d’une garantie intégrale de l’État à titre gratuit. Cette autorisation est complétée par les dispositions de l’article 5 qui permettent de porter à 11,5 milliards d’euros par an les crédits dévolus à la Prime pour le climat. En défalquant les crédits qui seront dévolus à la gestion de la prime par l’ANAH et à la couverture de la dette qu’elle est susceptible de lever, ce sont ainsi 10 milliards d’euros par an qui pourront être mobilisés pour la prime.
La présente proposition de loi enclenche donc un effort sans précédent de 300 milliards d’euros sur 30 ans en faveur de la transition énergétique du parc de logements selon un système progressif traitant en priorité les logements les plus énergivores.
L’apurement de la dette qui sera ainsi constituée par l’ANAH dans le cadre du dispositif pourra être couverte au‑delà de 2050 par le mécanisme de remboursement de l’avance qui continuera de produire des effets jusqu’à la fin du siècle et, le cas échéant, par un maintien des moyens prévus à l’article 5 au‑delà de 2050.
L’article 2 vise, par coordination dans le code de l’énergie, à préciser que le service public de la performance énergétique de l’habitat s’appuie également sur le dispositif de la prime pour le climat.
L’article 3 vise à interdire la première mise en location ou le renouvellement de bail pour les logements classés F ou G à compter du 1er janvier 2027 soit six ans après l’entrée en vigueur de la prime pour le climat. Cette mesure forte vise à déclencher un compte à rebours dans l’esprit des propriétaires bailleurs ou de ceux qui aspirent à le devenir, pour mettre leurs logements en conformité avec la loi en profitant de la prime pour le climat. En effet, outre la transition énergétique du bâtiment, la présente proposition de loi entend également lutter contre la précarité énergétique.
À cet égard, l’article prévoit les modalités de sanction des propriétaires bailleurs récalcitrants en mettant à leur charge, outre la réalisation des travaux et le relogement éventuel des locataires le temps des travaux, une amende administrative de 100 € par jour de retard au‑delà d’un délai d’engagement des travaux de trois mois à compter de la constatation de la carence du propriétaire par l’autorité compétente en matière de police de l’habitat.
L’article 4 vise à lutter contre le risque d’inflation des loyers qui pourrait découler de la mise en œuvre de la prime pour le climat. En effet, avec la réalisation de travaux de transition énergétique importants, les propriétaires seront tentés de valoriser ces travaux dans le montant du loyer demandé, en profitant soit de la disposition législative régissant l’intégration de travaux d’amélioration du logement dans le montant du loyer, soit de celle régissant le cas des loyers « manifestement sous‑évalués ». Considérant que l’État finance directement 30 % du montant des travaux et indirectement la totalité de la valeur de ceux‑ci sous forme d’une avance de trésorerie et considérant que ces travaux auront un effet substantiel sur la valeur de ces biens, le propriétaire ne saurait bénéficier au surplus de revenus locatifs majorés. L’État ayant de plus pour mission de permettre l’accès de chacun à un logement digne et abordable, il est souhaitable que celui‑ci fasse obstacle à tout effet d’aubaine qui se ferait par ailleurs au détriment des locataires.
Ainsi, cet article limite la possibilité d’augmenter le loyer des logements ayant bénéficié de la prime pour le climat à la seule révision annuelle des loyers prévue à l’article 17‑1 de la loi de 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.
L’article 5 organise, en complément du dispositif encadrant l’intervention de l’ANAH sur les marchés financiers prévu à l’article 1er, la mobilisation des crédits nécessaires au financement de la prime pour le climat. Il procède ainsi :
1° À la suppression du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) dont l’objet est repris par le dispositif de la prime pour le climat. La suppression de cette dépense fiscale permet de mobiliser 1,1 milliard d’euros, en sus des 450 millions d’euros de crédits budgétaires déjà dévolus à l’ANAH au titre des programmes « Habiter mieux sérénité » et la prime de transition énergétique versée aux ménages modestes et très modestes dont les moyens seront fondus dans la prime pour le climat. (Voies et moyens tome II – PLF 2020).
2° À l’abrogation de l’article du code général des impôts qui prévoit un taux de TVA réduit à 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique des bâtiments dès lors que le montant total des travaux est financé par l’État. La suppression de cette dépense fiscale permet de mobiliser 1,25 milliard d’euros (Voies et moyens tome II – PLF 2020).
3° À la création d’une taxe affectée à l’ANAH sur la plus‑value de cession des biens ayant bénéficié de la prime pour le climat et, à partir de 2027, sur la cession des biens relevant toujours d’un seuil de performance énergétique inférieur à la classe E. Le produit attendu de cette taxe pourrait atteindre 2 milliards d’euros en rythme de croisière.
4° À l’affectation du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à l’ANAH. Cette taxe était pour partie affectée à l’ADEME jusqu’en 2018 avant que son produit ne soit renvoyé au budget général de l’État.
Considérant que la prime pour le climat, qui intervient sur un champ représentant 25 % de la consommation énergétique nationale, entrainera une diminution importante des besoins énergétiques du pays, il apparaît pertinent de lier cette taxe au dispositif de la prime. Le produit attendu en 2020 est de 780 millions d’euros.
5° À l’affectation de la totalité du produit de la mise aux enchères des « quotas carbone » à l’ANAH, soit un produit de 840 millions d’euros attendus en 2020 contre 420 millions d’euros affectés sous plafond aujourd’hui.
Outre les crédits mobilisés au présent article, soit 6,42 milliards d’euros sur la base du PLF 2020, l’ensemble des crédits budgétaires dévolus aux missions du budget général de l’État, au compte d’affectation spécial pour la transition énergétique et au programme d’investissement d’avenir et relevant de la transition énergétique de l’habitat auront vocation à être mobilisés au profit de l’ANAH pour le financement de la prime pour le climat par transferts dans le cadre du PLF 2021.
Enfin, l’article 6 prévoit les gages en recettes et en dépenses relatifs à la recevabilité financière de la proposition de loi.