Exposé des motifs • ⏱️Lecture 4min.
L’article liminaire présente, conformément au 1° de l’article LO. 111‑3‑13 du code de la sécurité sociale, les dépenses, les recettes et le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) pour l’exercice 2025, au sens de la comptabilité nationale.
Les administrations de sécurité sociale représentent un périmètre plus large que celui des régimes de sécurité sociale (près de 800 milliards d’euros de recettes en 2025). Elles regroupent outre les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, les régimes de retraite complémentaire, ainsi que l’assurance chômage et les hôpitaux. Elles comprennent également la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le Fonds de réserve pour les retraites.
En 2025, les ASSO sont déficitaires malgré les excédents de la CADES – qui correspondent à l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base. Exprimées en pourcentage du produit intérieur brut, les dépenses augmentent de 0,3 point entre 2024 et 2025, tandis que les recettes croissent de 0,1 point. Le solde des ASSO passe ainsi de 0,0 à ‑0,2 point de PIB. Les recettes sont légèrement inférieures à celles prévues à l’article liminaire de la loi n° 2025‑199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025 (26,6 points de PIB au lieu de 26,7 %). En conséquence, le solde est également revu à la baisse (- 0,2 points de PIB au lieu de - 0,1 %). Ces données sont présentées de manière plus détaillée dans le rapport annuel d’avancement, publié par le Gouvernement le 22 avril 2026.
L’article 1er a pour objet d’approuver les tableaux d’équilibre des régimes de base de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV), dont le solde d’ensemble s’est élevé à 21,6 milliards d’euros en 2025.
Jusqu’en 2023, la réduction des dépenses liées à la crise sanitaire a fortement contribué à l’amélioration du solde. Cet effet a été plus limité à compter de 2024, ce qui a engendré une nouvelle dégradation du déficit. En 2025, comme en 2024, les comptes sociaux sont marqués par une moindre dynamique de l’inflation (+ 0,9 % d’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac, après +1,8 % en 2024), avec des recettes qui ralentissent simultanément, tandis que les dépenses ne décélèrent que de façon différée, conséquence des règles de revalorisation en vigueur. Par ailleurs, la hausse des recettes en 2024 était soutenue par le transfert d’une fraction des recettes de la contribution sociale généralisée (CSG) de la CADES à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), pour 2,6 milliards d’euros, facteur qui ne contribue plus à la croissance des recettes pour l’année 2025 dès lors que ces recettes sont désormais intégrées en base. En conséquence, le déficit des régimes de base de la sécurité sociale et du FSV a augmenté par rapport à 2024 ( 15,3 milliards d’euros) de 6,3 milliards d’euros sur un an.
Le solde est toutefois moins dégradé que ce qui était attendu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui prévoyait un déficit en 2025 de 23,0 milliards d’euros. Cet écart de + 1,4 milliard d’euros s’explique principalement par des dépenses inférieures à celles prévues et plus particulièrement celles des branches maladie et famille. Les recettes se sont établies à un niveau globalement conforme à la prévision de la LFSS pour 2026, le coût plus élevé qu’anticipé des allègements généraux de cotisations ayant été compensé par davantage de recettes fiscales.
L’article 2 approuve les dépenses relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) au titre de l’année 2025, qui se sont établies à 265,4 milliards d’euros, alors que les dépenses étaient estimées à 265,9 milliards d’euros en LFSS pour 2025 et en LFSS pour 2026. Cet écart de 0,5 milliard d’euros est notamment porté par un dynamisme des dépenses moindre qu’anticipé en ville, et par une sous‑exécution légère du sous‑objectif portant sur les établissements de santé. La progression des dépenses par rapport à 2024 est toutefois conforme à celle de l’Ondam voté en LFSS 2025 (+ 3,4 %). L’article 2 approuve également, au titre de l’exercice 2025, les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites (lesquelles sont nulles) et le montant de la dette amortie par la caisse d’amortissement de la dette sociale (s’élevant à 16,2 milliards d’euros).
L’article 3 approuve le rapport annexé retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2025 figurant à l’article 1er.
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre du travail et des solidarités, de la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et du ministre de l’action et des comptes publics,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi portant approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2025, délibéré en Conseil, des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre du travail et des solidarités, la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et le ministre de l’action et des comptes publics, qui seront chargés d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Fait le 27 mai 2026.
Signé : Sébastien LECORNU
Par le Premier ministre :
Le ministre du travail et des solidarités,
Signé : Jean‑Pierre FARANDOU
La ministre de la santé, des familles,
de l’autonomie et des personnes handicapées,
Signé : Stéphanie RIST
Le ministre de l’action et des comptes publics,
Signé : David AMIEL
Article 3
Est approuvé le rapport figurant en annexe à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2025, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2025 figurant à l’article 1er.
ANNEXE
Rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2025, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2025
I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2025 :
(En milliards d’euros)
Actif
2025
(net)
2024
(net)
Passif
2025
2024
Immobilisations
7,5
7,4
Fonds propres
-99,7
-93,4
Immobilisations non financières
5,7
5,6
Dotations
20,7
22,0
Régime général
7,8
8,9
Prêts, dépôts de garantie
1,0
1,1
Autres régimes
9,9
10,0
Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)
0,2
0,2
Avances/ prêts accordés à des organismes de la sphère sociale
0,7
0,7
Fonds de réserve pour les retraites (FRR)
2,9
2,9
Réserves
20,5
21,8
Régime général
4,9
3,8
Autres régimes
1,1
3,4
FRR
14,4
14,7
Report à nouveau
-138,9
-140,8
Régime général
-2,7
11,6
Autres régimes
1,9
1,7
Fonds de solidarité vieillesse (FSV)
0,0
0,0
CADES
-138,1
-154,1
Résultat de l’exercice
-4,4
1,9
Régime général
-21,4
-14,4
Autres régimes
-0,6
-2,0
FSV
0,4
1,1
CADES
16,2
16,0
FRR
1,0
1,2
Ecart d’estimation (réévaluation des actifs du FRR en valeur de marché)
2,4
1,7
Provisions pour risques et charges
18,4
18,2
Actif financier
70,7
76,0
Passif financier
195,2
197,0
Valeurs mobilières et titres de placement
52,5
59,4
Dettes représentées par un titre (obligations, billets de trésorerie, europapiers commerciaux)
187,1
186,5
Régime général
14,0
21,3
Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
57,5
39,3
Autres régimes
18,6
18,2
CADES
129,6
147,2
CADES
0,0
0,0
Dettes à l’égard d’établissements de crédits
6,6
6,8
FRR
19,9
19,9
Régime général (ordres de paiement en attente)
6,6
5,9
Encours bancaire
15,4
16,3
Autres régimes
0,0
0,1
Régime général
5,0
5,7
CADES
0,0
0,8
Autres régimes
4,4
4,0
FSV
0,0
0,0
Dépôts reçus
0,0
0,0
CADES
5,4
6,1
ACOSS
0,0
0,0
FRR
0,6
0,5
Créances nettes au titre des instruments financiers
2,8
0,3
Dettes nettes au titre des instruments financiers
0,0
0,2
CADES
2,6
0,3
ACOSS
0,0
0,2
FRR
0,3
0,0
Autres
1,5
3,4
Autres régimes
1,4
1,8
CADES
0,0
1,6
Actif circulant
117,5
115,1
Passif circulant
81,8
76,8
Créances de prestations
11,2
10,3
Dettes et charges à payer à l’égard des bénéficiaires de prestations
41,0
39,1
Créances de cotisations, contributions sociales et d’impôts de sécurité sociale
8,5
9,2
Dettes et charges à payer à l’égard des cotisants
5,3
5,0
Produits à recevoir de cotisations, contributions sociales et autres impositions
72,3
67,8
Créances sur entités publiques et organismes de sécurité sociale
20,0
18,5
Dettes et charges à payer à l’égard d’entités publiques et organismes de sécurité sociale
20,8
20,7
Produits à recevoir de l’Etat
0,7
0,7
Autres actifs
4,9
8,6
Autres passifs
14,8
12,1
Total de l’actif
195,7
198,5
Total du passif
195,7
198,5
Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), qui est celui qui est commenté dans la présente annexe, sans inclusion donc des régimes complémentaires, le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs et qui recouvre pour l’essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s’élève à 99,7 milliards d’euros au 31 décembre 2025.
Alors qu’il atteignait un niveau très élevé lors des années qui ont suivi la crise financière de 2008, le passif net a été en recul constant entre 2014 et 2019. Tout au long de cette période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV, ainsi que les résultats excédentaires de la CADES et du FRR, ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale ici décrit. Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique auquel il a été fait face, les fonds propres des organismes mentionnés au paragraphe précédent se sont fortement dégradés à partir de 2020 : le passif net s’est accru de 37,8 milliards d’euros entre 2019 et 2022, atteignant ainsi un total de 99,2 milliards d’euros au 31 décembre 2022.
Si la réduction entre 2022 et 2023 des déficits des régimes de base et du FSV a ramené le passif net de la sécurité sociale à 92,2 milliards d’euros fin 2023, la situation nette de la sécurité sociale s’est à nouveau dégradée en 2024, à hauteur de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2023, et en 2025, à hauteur de 6,3 milliards d’euros par rapport à 2024.
Alors qu’il était excédentaire en 2023 et en 2024, le résultat d’ensemble de la sécurité sociale sur le périmètre appréhendé ici, est devenu négatif en 2025 (-4,4 milliards d’euros). En effet, le résultat positif de la CADES (+16,2 milliards d’euros en 2025), qui traduit sa capacité annuelle d’amortissement des déficits passés, ainsi que celui du FRR (+1,0 milliard d’euros), ne compensent que partiellement les déficits des régimes au titre de l’exercice 2025 ( ‑ 21,6 milliards d’euros en incluant le résultat du FSV). D’autres mouvements affectent les fonds propres de cet ensemble, dont les versements – in fine financés par la CADES – de l’assurance maladie aux établissements participant au service public hospitalier effectués en application du dispositif de soutien exceptionnel en capital, prévu par l’article 50 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021, qui se sont élevés à 1,2 milliard d’euros en 2025.
Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré, à titre principal, par un recours à l’emprunt qui est essentiellement porté par la CADES et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L’endettement financier net de la sécurité sociale, tel qu’appréhendé dans la présente annexe, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus. Il subit, à titre secondaire, les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié à la gestion des organismes, qui ont également un impact sur le besoin de trésorerie. Après avoir atteint, sous l’effet de la crise « Covid », un total de 122,7 milliards d’euros fin 2022, l’endettement financier avait reculé de 9,3 milliards d’euros en 2023 (113,4 milliards d’euros au 31 décembre 2023). Cependant, il s’est accru à nouveau en 2024 (7,5 milliards d’euros de plus par rapport à 2023) et en 2025 (3,5 milliards d’euros de plus par rapport à 2024), en cohérence avec l’évolution du passif net et de celle du besoin en fonds de roulement. L’endettement financier atteint ainsi un montant de 124,5 milliards d’euros au 31 décembre 2025 (cf. tableau ci-dessous).
Évolution du passif net, de l’endettement financier net
et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2012
(En milliards d’euros)
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Passif net au 31/12
(fonds propres négatifs).
- 107,2
- 110,9
-110,7
-109,5
-101,4
-88,5
-77,0
-61,4
-86,7
-93,5
-99,2
-92,2
-93,4
-99,7
Endettement financier net
au 31/12
- 116,2
- 118,0
-121,3
-120,8
-118,0
-102,9
-86,8
-74,6
-110,6
-115,3
-122,7
-113,4
-120,9
-124,5
Résultat comptable consolidé de l’exercice (régimes de base, FSV, Cades et FRR)
-5,9
-1,6
+1,4
+4,7
+8,1
+12,6
+14,9
+15,4
-22,9
-4,9
-1,3
+8,5
+1,9
-4,4
II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l’exercice 2025 :
Parmi les différents régimes, certains présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre, et n’appellent donc aucune mesure de couverture des déficits. Il en est ainsi de la branche AT-MP, et des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, et branche Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963). Il en est de même des régimes de retraite qui bénéficient de la contribution d’équilibre de la Caisse nationale d’assurance vieillesse depuis le 1er janvier 2025 (régimes retraite des mines, du personnel ferroviaire et du personnel de la RATP) ou de subventions de l’État (régime retraite des marins), et des régimes d’employeurs équilibrés par ces derniers (régimes retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État et des salariés des industries électriques et gazières).
Enfin, en application de l’article L. 135-4 du code de la sécurité sociale, l’excédent du FSV au titre de 2025 (soit 0,4 milliard d’euros) sera affecté à la branche vieillesse du régime général. Il s’agit de la dernière opération de ce type dès lors que, conformément à l’article 24 de la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025, le FSV sera absorbé au sein de cette branche à compter du 1er janvier 2026. Aucune autre mesure relative à la couverture des déficits (pour les branches maladie et vieillesse du régime général et le régime retraite des fonctionnaires publics territoriaux et hospitaliers) ou à l’affectation des excédents (pour la branche famille et les régimes retraite des exploitants agricoles, des professions libérales, et des clercs et employés de notaires) des autres régimes de base ou branches au titre de 2025 n’a été prise. Ces déficits ou excédents seront donc affectés, selon le cas, aux réserves ou au report à nouveau des branches ou régimes concernés, conformément aux décisions adoptées par les instances délibératives approuvant les comptes. Il convient de rappeler toutefois que, conformément aux dispositions de l’article 48 de la loi n° 2025‑1403 du 30 décembre 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2026, qui prévoient, en 2026, une nouvelle reprise de dette par la CADES à hauteur de 15 milliards d’euros, les branches maladie et vieillesse du régime général n’enregistreront plus dans leurs comptes, après cette opération, de déficits passés pour la période de 2020 à 2024, et pour ce dernier exercice, seulement 5,2 et 1,9 milliards d’euros, respectivement, pour chacune de ces deux branches.