Mesdames, Messieurs,
Depuis plusieurs années, les forces de l’ordre sont soumises à une pression opérationnelle inédite, sous l’effet d’une menace terroriste maximale et durable, d’une pression migratoire forte, de la radicalisation de la contestation sociale et de façon générale de l’augmentation des violences.
L’ensemble des forces de sécurité est ainsi pleinement mobilisé pour assurer la sécurité de nos concitoyens dans un contexte qui conduit à solliciter de leur part d’importants efforts et des prises de risque accrues.
La Nation doit leur rendre hommage pour leur engagement, leur détermination et leur professionnalisme au service de la protection des Français mais elle doit aussi leur assurer des conditions satisfaisantes pour exercer leurs missions.
Or, non seulement les moyens budgétaires dont ils disposent sont devenus largement insuffisants mais leurs conditions de travail se sont considérablement dégradées.
L’objectif de la présente proposition de loi est par conséquent de réarmer l’État en :
– renforçant significativement les moyens budgétaires dédiés aux forces de l’ordre (I) ;
– améliorant leurs conditions de travail et en renforçant les outils juridiques destinés à les protéger (II) ;
– augmentant les prérogatives des policiers municipaux (III).
I. Le réarmement budgétaire des forces de sécurité
Les forces de sécurité intérieure ont besoin de moyens budgétaires nouveaux. Dans le contexte actuel, la part des budgets rapportés au produit intérieur brut (PIB) qui sont consacrés aux missions régaliennes de l’État (sécurité intérieur, justice, défense) est trop faible.
En 1965, en incluant la défense, les dépenses régaliennes représentaient 6,5 % du PIB. Elles sont passées à 4,5 % en 1990 et à 3,15 % en 2018 (Loi de finances 2019, y compris CAS pension).
Plus spécifiquement, les sécurités (police nationale, gendarmerie, sécurité civile et sécurité routière) totalisent 0,85 % du PIB en 2018 (base : budget de l’État).
Ainsi, pour 1 000 euros de dépenses publiques, l’État mobilise actuellement à peine 25 euros pour la sécurité.
La Nation doit décider de consacrer les moyens nécessaires à ces priorités, en se fixant l’objectif d’atteindre 1 % du PIB pour les sécurités d’ici 2025, un premier palier à 0,95 % étant réaliste à échéance 2022. Dans l’ensemble, la présente proposition de loi de programmation prévoit que la dotation supplémentaire s’élèvera à plus de 15 milliards d’euros sur six ans, soit 2,5 milliards d’euros par an.
Le rapport annexé à l’article 1er donne le détail de cette stratégie. L’article 2 et l’annexe financière qui lui est jointe détaillent la programmation des moyens à l’horizon 2025.
Les crédits inscrits au titre de la police nationale et de la gendarmerie visent à engager la mobilisation de moyens exceptionnels en matière d’équipement et d’immobilier, pour faire face à une situation de véritable paupérisation des moyens. Ils consistent à combler le retard pris dans ces dépenses qui avaient cessé de constituer une priorité budgétaire ces dernières années, au risque de fragiliser la capacité opérationnelle des forces de sécurité intérieure.
S’agissant des équipements et des moyens d’investigation, les progrès technologiques constatés et l’adaptation rapide de la délinquance à ces nouveaux outils d’enquête doivent imposer un rythme d’investissement renforcé. Les policiers et les gendarmes disposeront ainsi de 1,8 milliard d’euros entre 2020 et 2025 pour préparer le futur autour de matériels informatiques, d’équipements d’intervention et de moyens d’investigation modernes. Parallèlement, les dépenses de fonctionnement relatives à ces dotations progresseront d’un cinquième d’ici 2025 pour permettre aux policiers et aux gendarmes de disposer des moyens budgétaires suffisants pour en assurer l’entretien.
La programmation financière renforce également la dotation annuelle pour le renouvellement et la réhabilitation des actifs immobiliers. La vétusté de l’immobilier est souvent citée, à juste titre, comme la principale préoccupation des forces de sécurité intérieure. Aussi, policiers et des gendarmes bénéficieront d’un plan d’investissement immobilier global sur la période 2020‑2025, respectivement de 3,3 et 3,5 milliards d’euros. Cet effort d’investissement considérable aura pour principal objectif de rénover ou de construire les infrastructures nécessaires aux services, de sorte que ces derniers disposent d’équipements modernes et fonctionnels.
Parallèlement, conséquence directe de l’augmentation importante de l’activité opérationnelle des services, au cours des trois dernières années, le stock d’heures supplémentaires au sein de la police nationale a évolué de manière constante, pour atteindre 24 millions d’heures, soit une augmentation de l’ordre de 20 % depuis 2014. Selon la commission d’enquête relative à l’état des forces de sécurité intérieure du Sénat de juin 2018, cela représente, en moyenne, 158 heures par agent.
De plus, ce stock d’heures supplémentaires constitue, selon les propos du directeur général de la police nationale, une véritable « épée de Damoclès opérationnelle », car ces congés sont mobilisés avant le départ à la retraite, ce qui peut priver le service d’un fonctionnaire pendant une année entière sans qu’il ne soit remplacé. L’activité opérationnelle n’étant pas appelée à diminuer prochainement, leur paiement permettrait de remédier à cette difficulté.
Ainsi, l’article 3 de la proposition de loi prévoit le paiement des heures supplémentaires. Il s’agit d’une mesure de justice pour les forces de police dont les responsabilités exposent leur vie personnelle et familiale mais aussi leur intégrité physique et morale.
II. Améliorer les conditions de travail et renforcer l’arsenal juridique destiné à la protection des forces de l’ordre
Les agressions contre les forces de l’ordre se sont banalisées et aggravées. L’uniforme, symbole de l’autorité légale et républicaine, ne protège plus. Au contraire, il expose celles et ceux qui le portent à la violence. En moyenne, chaque jour, on dénombre 78 agressions contre les dépositaires de l’autorité publique, 178 outrages et violences à personnes dépositaires de l’autorité (65 000 faits en 2018 soit 11,2 % qu’en 2017). De façon encore plus préoccupante, 21 policiers et gendarmes sont blessés chaque jour en mission opérationnelle. De même, depuis 2008, le nombre de déclarations d’agression a augmenté de plus de 150 % pour l’ensemble des sapeurs‑pompiers et de plus de 220 % pour les seuls sapeurs‑pompiers volontaires.
Il est de notre devoir de protéger ceux qui nous protègent. Lorsque des individus s’en prennent à l’intégrité physique des forces de l’ordre, c’est notre démocratie et la République qui sont visées. Il convient donc de s’assurer que des peines suffisantes leur seront appliquées.
L’article 4 prévoit la mise en place d’un dispositif de peines minimales de privation de liberté, dites « peines‑planchers » pour les crimes et délits commis contre les policiers, les gendarmes, les sapeurs‑pompiers professionnels ou volontaires, les policiers municipaux ou les agents des douanes. Par exemple, si un individu est condamné pour un délit puni de cinq ans d’emprisonnement, la peine prononcée ne pourra être inférieure à trois ans. Toutefois, la juridiction pourra, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer cette peine ou de la prononcer pour une durée inférieure à ces seuils.
L’article 5 prévoit que le prononcé d’une interdiction de territoire français (qui entraîne l’éloignement du territoire français pendant la durée de l’interdiction) sera rendu obligatoire, sauf décision motivée du juge, à l’encontre de toute personne de nationalité étrangère ne justifiant pas d’un séjour régulier en France ou de tout étranger séjournant de façon régulière en France depuis moins de cinq ans et qui est déclaré coupable d’un crime ou d’un délit commis à l’encontre des forces de l’ordre, pour une durée variable selon le quantum de la peine encourue. Par exemple, l’interdiction de territoire français sera de six ans si un étranger est déclaré coupable d’un crime puni de quinze ans de détention.
Parallèlement, l’article 6 précise que la condamnation d’un étranger à une peine de prison supérieure ou égale à cinq ans pour un crime ou un délit commis contre un militaire de la gendarmerie nationale, un fonctionnaire de la police nationale, un sapeur‑pompier professionnel ou volontaire, un policier municipal ou agent des douanes ouvre la possibilité d’une expulsion.
De plus, actuellement, les mineurs bénéficient par principe de l’excuse de minorité. Cette règle établie par l’article 20‑2 de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, dispose que la peine d’emprisonnement ou d’amende encourue par un mineur ne peut être supérieure à la moitié de la peine encourue par les majeurs. Elle ne peut être écartée que pour les mineurs de plus de seize ans, à titre exceptionnel et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur et de sa situation. Dans la mesure où de nombreux faits de violence à l’égard des forces de l’ordre sont le fait de mineurs, l’article 7 prévoit que l’excuse de minorité sera par principe écartée lorsqu’un mineur de seize à dix-huit ans sera déclaré coupable d’un crime ou d’un délit commis à l’encontre des forces de l’ordre, sauf décision motivée du juge. Lorsqu’ils s’en prennent aux forces de l’ordre, les mineurs seraient passibles des mêmes peines que les personnes majeures.
Dans le même sens, au‑delà des aspects purement quantitatifs il existe une pression morale inédite sur les agents. En particulier, les cas d’insulte, d’injure et d’incitation à la haine se multiplient et se banalisent, notamment sur les réseaux sociaux. Si la loi du 28 février 2017 a opportunément prévu d’aggraver les peines pour les délits d’outrage aux forces de l’ordre, il convient d’aller encore plus loin.
L’article 8 prévoit un durcissement du cadre législatif en cas d’injure publique avec la création d’un délit de droit commun et une aggravation de la répression. Les propos injurieux adressés aux forces de l’ordre sont particulièrement graves et des sanctions exemplaires doivent être appliquées. Ainsi, alors que l’injure publique est actuellement punie d’une amende de 12 000 euros, l’article 7 prévoit que la peine encourue sera d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.
III. Renforcer les prérogatives des polices municipales
Les polices municipales jouent un rôle de plus en plus important en matière de sécurité ainsi qu’en matière de prévention de la délinquance, notamment sur la voie publique. Il est donc aujourd’hui nécessaire d’adapter les pouvoirs des polices municipales à la réalité de leur rôle.
Les articles 9 et 10 prévoient la possibilité pour certains agents de police municipale de procéder à des opérations de police judiciaire.
La qualité d’agent de police judiciaire (APJ) est conférée aux directeurs de police municipale, agents de catégorie A qui ne peuvent exercer qu’à la tête de services d’une certaine taille (au moins quarante agents). La qualité d’APJ leur permettra de seconder les officiers de police judiciaire et de constater tout crime, délit ou contravention.
Parallèlement, l’article 10 habilite les agents de police municipale, agents de police judiciaire adjoints, à réaliser des contrôles d’identité. En l’état du droit, ils peuvent seulement relever les identités pour dresser des procès‑verbaux dans les cas, limités, prévus par la loi et qui relèvent, pour l’essentiel, d’infractions au code de la route.
Nos forces de l’ordre forment le premier rempart de protection de nos libertés et de la démocratie. Ils contribuent à garantir à chaque citoyen le droit à la sûreté, droit naturel et imprescriptible proclamé à l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen.
Les hommages et propos de circonstance ne suffisent plus. Il convient aujourd’hui d’apporter des réponses concrètes aux difficultés que les forces de l’ordre rencontrent et d’assurer une juste reconnaissance de leur engagement.