Mesdames, Messieurs,

En réaction aux « mesures pour faciliter l’accès des Français à la propriété » présentées par la Première ministre, le 5 juin 2023, plusieurs acteurs majeurs du logement dans notre pays ([1]) ont souhaité exprimer leur grande insatisfaction en ces termes : « il n’y a plus de politique du logement (…) Des mesures non chiffrées, ou pas à la hauteur des enjeux, montrent que le secteur n’a été entendu ni sur la crise du logement neuf ni sur les besoins en matière de rénovation énergétique ni sur la réalité de la crise du marché immobilier vécue par les Français, singulièrement par les jeunes ! ».

Déplorant l’inaction gouvernementale, ils concluaient ainsi leur propos : « au Parlement désormais de prendre ses responsabilités pour répondre aux besoins des Français et aux réalités locales ». Tel est précisément l’objet de cette proposition de loi qui entend répondre aux cinq crises principales à l’origine des difficultés que connait notre pays en matière de logement, à savoir une crise de l’offre, une crise de la demande, une crise de l’accession, une crise de l’investissement immobilier et une crise du financement.

Il faut ainsi être conscient que le caractère multifactoriel de la crise que nous connaissons actuellement est révélateur d’un grippage de l’ensemble de la chaîne du logement :

– Grippage de l’offre avec ‑28,8 % de mises en vente et ‑25,6 % de constructions autorisées au deuxième trimestre (T2) 2023 par rapport au T2 2022 ([2]) ;

– Grippage de la demande avec ‑30,8 % de ventes de logements neufs au T2 2023 par rapport au T2 2022 ([3]) ;

– Grippage de l’accession avec un taux moyen d’emprunt à 3,8 % sur 20 ans (contre 1,2 % en janvier 2022) qui a fait décroitre les capacités de financement d’un ménage au revenu net mensuel de 3 000 € de 210 000 € (en janvier 2022) à seulement 168 000 € en juin 2023 ([4]) ;

– grippage de l’investissement immobilier avec une chute de l’investissement dans l’immobilier résidentiel de 83 % au premier trimestre (T1) 2023 par rapport au T1 2022 ([5]) ;

– grippage du financement avec un effondrement de la production de crédits immobiliers de 40,8 % au T2 2023 par rapport au T2 2022 ([6]).

Par ailleurs, il faut rappeler que ces blocages primaires ont des effets secondaires négatifs, notamment sur l’emploi, dont est particulièrement pourvoyeur le secteur du logement. Ainsi, si rien n’est fait, à l’horizon 2025, ce sont près de 135 000 postes qui pourraient être menacés ([7]).

Face à ces constats, il convient de souligner que la crise actuelle est, en partie, le résultat d’erreurs stratégiques du président Emmanuel Macron, de ses gouvernements et de sa majorité, quant à la conduite de la politique du logement. Peuvent notamment être citées en la matière :

– sa décision de diminuer drastiquement le nombre de « prêts à taux zéro » (PTZ) accordés chaque année, ces derniers étant ainsi passés de 351 850 en 2011, à 121 639 en 2017 et à 63 962 en 2022 ([8]) ;

– sa décision, par la loi de finances pour 2018, de diviser par deux de la quotité finançable par le PTZ sur la majorité du territoire (hors des grandes villes) au détriment de la ruralité ;

– sa décision, par la loi de finances pour 2018 (article 126) de supprimer les « aides personnalisées au logement accession » (APL accession) pour les logements neufs et pour les logements anciens hors des grandes agglomérations, ce qui, concrètement, a conduit à une chute du nombre d’allocataires de 113 000 en 2016 à 61 000 en 2021 ([9]) ;

– son entêtement à imposer un « diagnostic de performance énergétique » (DPE) contraignant tout en refusant de prendre en compte les contraintes financières, techniques (impossibilité de connaître à l’avance le niveau de performance atteint à l’issue des travaux) et pratiques (pénuries de matériaux et de main d’œuvre qualifiée) auxquelles sont confrontés les propriétaires. Cela pourrait conduire à une sortie du marché locatif de 2 032 000 logements au 1er janvier 2025, puis de 3 154 000 logements supplémentaires au 1er janvier 2028 et enfin de 6 586 000 en plus entre 2028 et 2035 ([10]).

Aussi, alors qu’il y aurait urgence à changer de paradigme, il semble pourtant que le Gouvernement n’ait pas mesuré la gravité de la situation puisque, loin d’infléchir sa politique, il persiste dans la même direction dans l’actuel projet de loi de finances (PLF) pour 2024.

Cette proposition de loi s’inscrit dans une perspective radicalement opposée en ce qu’elle entend soutenir l’accession à la propriété des familles, le rétablissement de la confiance des acteurs économiques du secteur du logement et la suppression des normes illisibles sans rien renier de nos exigences environnementales et sociales.

Par son titre I, visant à faciliter les opérations de rénovation, cette proposition de loi porte 3 articles.

L’article 1er vise à répondre aux exigences de la loi n° 2021‑1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets qui a prévu que les logements classés E, F et G seront progressivement considérés comme indécents à partir du 1er janvier 2025. En effet, dans ce contexte, de lourds et coûteux travaux devront être réalisés dans un calendrier contraint. Or, nombre de ces logements sont situés en copropriété, et donc tributaires de travaux collectifs. On estime ainsi que près de 40 % des passoires du parc locatif privé sont situées dans des immeubles régis par la copropriété.

En l’état actuel du droit, les copropriétés ont la possibilité d’adopter un « plan pluriannuel de travaux » (PPT), actualisé tous les dix ans, qui prévoit notamment la liste des travaux nécessaires à la sauvegarde de l’immeuble, à la préservation de la santé, de la sécurité des occupants et à la réalisation d’économies d’énergie et à la réduction des émissions de GES.

Si l’adoption d’un PPT n’est pas obligatoire, il n’en demeure pas moins un instrument utile de programmation des travaux permettant aux copropriétés de provisionner les coûts de ces travaux. C’est ainsi un moyen d’étaler le coût des travaux pour les copropriétaires et d’éviter une surcharge de commandes concomitantes pour les entreprises de la filière.

L’objet de cet article 1er est de prévoir que l’adoption d’un plan pluriannuel de travaux permettant des économies d’énergie d’une performance suffisante entraine la suspension de l’indécence énergétique d’un logement individuel situé dans l’immeuble pendant la durée du PPT (10 ans). Ainsi serait suspendue l’interdiction de location à l’échelle du logement individuel, tout en garantissant le lancement d’un plan de travaux ambitieux, aisément contrôlable via le DPE collectif de l’immeuble.

Les copropriétaires seraient donc incités à enclencher un vaste plan de rénovation de leur immeuble. Une telle mesure permettrait de faciliter la solidarité au sein des immeubles et le vote de travaux collectifs. Au reste, il faut rappeler que dans les immeubles, les travaux collectifs sont à la fois plus efficaces sur le plan énergétique et moins coûteux sur le plan financier que la somme de travaux qui pourraient être effectués au niveau individuel.

L’article 2 vise à reporter l’interdiction de la mise en location des logements considérés comme des « passoires thermiques » prévu à partir de 2025, au 1er janvier 2030. Comme l’a indiqué justement le ministre de l’Économie : « tout ce qui a été décidé avant la hausse des taux [d’intérêt] mérite d’être regardé à nouveau à l’aune de cette crise » car « ce qui était possible lorsque l’argent était disponible devient impossible avec des taux aussi élevés ». Ce report apparait d’autant plus nécessaire que de fortes pénuries de matériaux et de main d’œuvre renforcent ces difficultés financières et que les objectifs en nombre de « rénovations globales » portés par le PLF 2024 ne permettront pas de rénover à temps toutes les passoires thermiques. En extrapolant l’hypothèse budgétaire pour 2024, il faudra plusieurs années rien que pour les logements classés G. L’adoption de cette mesure permettrait également d’éviter l’aggravation de la pénurie de logements.

L’article 3 reprend le dispositif de l’amendement N° I‑CF212 au projet de loi de finances pour l’année 2023 déposé par la députée Véronique Louwagie au nom du groupe Les Républicains. Ce dispositif, qui avait été adopté par l’Assemblée nationale, sans pour autant être retenu par le Gouvernement à la suite de l’utilisation de la procédure prévue à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, vise à permettre aux contribuables de bénéficier d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour la contribution à la rénovation énergétique de leurs logements.

Concrètement, ce crédit d’impôt s’appliquerait aux propriétaires occupants, comme aux propriétaires bailleurs, pour toutes les dépenses qui contribuent à la rénovation thermique et énergétique, ou à l’isolation du logement ainsi qu’à toutes les dépenses qui concourent à rendre le logement plus sobre énergétiquement.

Par son titre II, visant à fluidifier le marché locatif, cette proposition de loi porte 2 articles.

L’article 4 vise à limiter le bénéfice des dispositions issues de la loi du 1er septembre 1948 qui a instauré de lourdes restrictions à la liberté contractuelle en matière de locations en instituant notamment un encadrement du montant des loyers et un droit du locataire au maintien dans les lieux.

Il convient de noter que ce dispositif d’exception avait été conçu comme transitoire pour répondre aux difficultés spécifiques de l’après‑Seconde Guerre mondiale. Dans cet esprit, la loi du 1er septembre 1948 prévoyait un transfert successoral du bail limité à la première génération.

Or, la Cour de cassation a récemment affirmé par sa jurisprudence (Civ. 3e, 24 sept. 2020, n° 19‑17.068.) qu’un héritier, même majeur et quelle que soit sa génération, pouvait se fonder sur les dispositions de l’article 1742 du Code Civil, pour continuer à jouir des baux de la loi de 1948, sans distinction d’âge ni de ressources.

Aussi, et alors que près de 131 400 logements seraient encore concernés par ce statut d’exception, cet article 4, propose, tout d’abord, dans la logique de la loi n° 2006‑872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement qui prévoyait que les dispositions de l’article 1742 du Code Civil (« le contrat de louage n’est point résolu par la mort […] du preneur ») ne s’appliquaient pas aux baux de la loi de 1948, d’écarter la jurisprudence de la Cour de cassation. Ensuite, il propose d’accélérer l’intégration des baux concernés dans le statut de droit commun de la loi de 1989.

L’article 5 propose d’abroger l’article 11‑2 de la loi n° 89‑462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.

En effet, il convient de noter que la loi susmentionnée, qui régit aujourd’hui de façon majoritaire les relations entre bailleurs et locataires, a été pensée pour faire face à des débordements localisés et non pour s’appliquer à tous les bailleurs (personnes physiques, personnes morales, professionnels et non‑professionnels…etc.).

Or, cette mise en œuvre indifférenciée n’est pas adaptée à la situation de certains bailleurs qui se trouvent parfois dans une situation économique et financière tout aussi modeste que celle de leurs locataires. Se pose ainsi la question du droit à la prorogation du bail, originellement consacré pour pallier les conséquences de la pratique de la « vente à la découpe », pour l’essentiel mise en œuvre par des professionnels, et qui trouve désormais à s’appliquer à tous les baux d’habitation.

Or, dans la mesure où la protection renforcée du locataire, en cas de « vente à la découpe », est déjà assurée par de nombreuses dispositions légales, notamment par l’article 10‑1 de la loi n° 75‑1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d’habitation, par l’article 11‑1 de la loi n° 89‑462 du 06 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et par les accords collectifs issus des procédures de concertation locative édictées par les articles 41 à 44 quater de la loi n° 86- 1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière, cet article 5 propose d’abroger le droit à la prorogation du bail en cas de mise en copropriété du logement.

Par son titre III, visant à favoriser la construction et l’achat de logements, cette proposition de loi porte 7 articles.

L’article 6 vise à créer un crédit d’impôt pour financer l’amortissement des emprunts contractés en vue de l’acquisition d’un logement neuf répondant aux normes environnementales RE2020.

Un tel crédit d’impôt se justifie par le fait que l’entrée en vigueur de cette réglementation environnementale 2020 (RE2020), bien que nécessaire au regard de l’objectif affiché de transition écologique, n’en génère pas moins pour les ménages acquéreurs un endettement supplémentaire.

Il est ainsi estimé que les surcoûts de construction liés à sa mise en œuvre sont de l’ordre de 10 % et, compte tenu des coûts fonciers et des prestations intellectuelles, le coût global d’acquisition d’un logement neuf progresserait de ce fait d’au moins 5 %.

Aussi, afin de concilier le double objectif de soutien à la transition écologique et de sauvegarde du pouvoir d’achat des ménages, cet article propose d’accompagner les ménages dans leurs projets immobiliers jusqu’au 31 décembre 2024, en instaurant un crédit d’impôt équivalent à 15 % des annuités d’emprunt pendant cinq ans au bénéfice des acquéreurs d’un logement neuf en 2022 dans la limite d’un plafond égal à 5 000 € pour une personne seule et de 10 000 € pour un couple majoré de 1 000 € par personne à charge.

Il est précisé que le logement devra répondre aux exigences de la RE2020 et être destiné à une occupation au titre de résidence principale. Sous ces conditions, le crédit d’impôt annuel au bénéfice des acquéreurs est estimé à 292 M€ pendant 5 ans et le coût budgétaire global de la mesure à 1,4 Md€.

L’article 7 réactive, pour toute première transmission d’immeubles neufs ou en état futur d’achèvement acquis par acte authentique signé entre le 1er septembre 2023 et le 31 novembre 2024, le dispositif adopté à travers l’article 21 de la loi n° 93‑859 du 22 juin 1993 de finances rectificatives pour 1993, qui, afin de réduire rapidement le stock de logements neufs invendus, avait institué, sous certains conditions, une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit ou onéreux normalement dus. L’application du régime de faveur est notamment subordonnée à la condition que les immeubles aient été exclusivement affectés de manière continue à l’habitation principale pendant une durée minimale de cinq ans à compter de l’acquisition ou de l’achèvement s’il est postérieur. La condition de cinq ans n’est toutefois pas opposable en cas de décès de l’acquéreur dans ce délai. En bref, il s’agirait donc d’une donation exonérée à un enfant ou à un petit‑enfant en vue de l’acquisition d’une résidence principale.

L’article 8 veut permettre un déploiement plus large et plus équitable du « prêt à taux zéro » (PTZ) sur l’ensemble du territoire et pour toutes les familles. Dans cette optique, il propose :

– en supprimant le critère de localisation, de revenir sur la décision d’Emmanuel Macron, actée lors de la loi de finances pour 2018, de diviser par deux de la quotité finançable par le PTZ sur la majorité du territoire (hors des grandes villes) ;

– d’augmenter le plafond permettant de remplir la condition de ressources ouvrant droit à un PTZ de 37 000 € à 47 000 € et de prévoir une indexation, par décret, de ce plafond sur l’inflation ;

– d’augmenter de 10 %, pour tenir compte de l’inflation, le montant maximal d’opération finançable ;

– de prolonger le dispositif PTZ jusqu’au 31 décembre 2027.

Cela permettrait de rendre éligible davantage de Français : d’en solvabiliser davantage.

L’article 9 propose de proroger le dispositif « Denormandie » dans l’ancien jusqu’au 31 décembre 2027. En effet, sans intervention du législateur, cette aide fiscale accordée dans le cadre d’un investissement locatif et destinée à encourager la rénovation de logements anciens s’éteindra au 31 décembre 2023. Or, des opérations de revitalisation du territoire (ORT) viennent à peine d’être conclues ou sont en voie de l’être. Ce dispositif vise ainsi à accompagner les programmes « Action cœur de ville » et « Petite Villes de demain ».

L’article 10 vise à généraliser l’expérimentation prévue à l’article 164 de la loi n° 2019‑1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, dite « Pinel Breton ». Ce dispositif permet en effet que la liste des communes ou parties de communes éligibles à la réduction d’impôt « Pinel » et se caractérisant par une tension élevée du marché locatif et des besoins en logements intermédiaires importants soit fixée par arrêté du préfet de région (pris après avis du président du conseil régional et du comité régional de l’habitat et de l’hébergement). Cela permettrait d’adapter le zonage aux réalités du territoire, à ses besoins.

L’article 11 entend revenir sur les dispositions de l’article 168 de la loi de finances pour 2021 qui a modifié le dispositif Pinel d’investissement locatif à compter du 1er janvier 2023 pour mettre en place progressivement un « Pinel + » considérablement moins avantageux par ses taux réduits ainsi que peu sécurisant pour les investisseurs et donc défavorable au « dégrippage » du marché immobilier.

L’article 12 rétablit le dispositif d’aide personnalisée au logement (APL) « accession » remise en cause par la loi de finances pour 2018 et qui permettait à des ménages modestes d’accéder à la propriété. L’APL accession représentait ainsi 2 % du budget consacré au logement par l’État et permettait à près de 35000 foyers d’accéder à la propriété. Ce sont autant de ménages qui sont restés locataires avec un coût plus élevé pour l’État puisque les APL location sont beaucoup plus élevés que les APL acquisition.

De plus, depuis l’application de cette mesure, très nombreux sont les projets d’accession qui sont remis en cause en l’absence de cette aide qui permet à ces ménages, répondant à des critères réglementaires, de réaliser leur parcours résidentiel, que ce soit par l’achat ou la construction de leur logement ou par la conclusion d’un contrat de location‑accession agréé PSLA. Le versement de l’APL accession est une des conditions de réussite de leur projet d’accession dont le financement est ainsi obtenu et sécurisé grâce à cet apport complémentaire.

Concrètement, cet article 12 propose de supprimer l’article L. 831‑2 du code de la construction et de l’habitation qui avait acté que « les logements qui ont fait l’objet d’un prêt ou d’un contrat de location‑accession mentionné au 1° ou au 6° de l’article L. 831‑1 signé après le 31 décembre 2017 n’ouvrent pas droit à l’aide personnalisée au logement ».

Enfin, l’article 13 est un gage visant à assurer la recevabilité financière de la présente proposition de loi en espérant que le Gouvernement saura le lever afin de permettre de résoudre la grave crise du logement que traverse actuellement notre pays.

Il est par ailleurs à noter que les recettes fiscales et sociales liées à la rénovation et à la construction de logement sont bien supérieures aux dépenses.

Dans la même logique, il est à espérer que le Gouvernement reprenne des propositions relevant du domaine des lois de finances, et donc non développées ici, comme la diminution des impôts fonciers.

TITRE IER