Mesdames, Messieurs,

Malgré de nombreuses réformes de la politique du logement mises en œuvre par les gouvernements successifs afin d’assurer un cadre juridique encadré et régulé, les inégalités n’ont pas été endiguées. La demande de logements n’a cessé d’augmenter dans un contexte de pénurie d’offre, de paupérisation des centres‑villes, d’étalement urbain et de hausse des prix du foncier.

Cette hausse est particulièrement forte dans les zones tendues où le manque de logements éloigne de l’emploi les moins privilégiés et freine la mobilité sociale et géographique. À l’inverse, certaines villes moyennes sont confrontées à une offre qui ne trouve pas sa demande.

Face à l’augmentation des prix fonciers et immobiliers, de nombreux ménages à revenus modestes ou moyens ne parviennent pas à réaliser leur souhait d’accéder à la propriété ou dans des conditions d’endettement ou de localisation peu satisfaisantes.

Dans ce contexte, le prix du logement et le coût du foncier sont intimement liés. La spéculation foncière engendre inexorablement une envolée du prix des logements. En parallèle, les élus locaux se retrouvent démunis car les outils à leur disposition sont trop peu connus, trop complexes pour être utilisés et insuffisamment sécurisés. Lutter contre la spéculation foncière et renforcer le pouvoir des élus locaux est donc impératif pour limiter l’augmentation du prix de vente et permettre à chacun de pouvoir se loger librement, tant en location qu’en accession à la propriété, en zones tendues comme en zones détendues.

Pourtant, actuellement, tout le processus de l’acte de construire pousse à construire toujours plus cher ; les particuliers veulent réaliser une plus‑value lors de la cession de leurs biens profitant des investissements réalisés par la commune et même les pouvoirs publics participent de cette spirale délétère via le mécanisme d’enchères publiques sur leurs biens fonciers et immobiliers afin de les attribuer au plus offrant.

La présente proposition de loi vise ainsi, sur la base du rapport au Premier ministre sur « la maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction » à proposer des outils à l’État et aux élus locaux destinés à freiner cette guerre des prix et à permettre à nos concitoyens de se loger mieux et moins cher. Le volet fiscal, qui ne peut être traité dans une telle proposition de loi, fait, quant à lui, l’objet d’amendements dans le projet de loi de finances pour 2020.

C’est donc tout naturellement que le titre 1er de la présente proposition de loi vise à casser l’engrenage de la hausse des prix des logements en interdisant la vente aux enchères publiques, en offrant plus de transparence sur la définition des prix et en stoppant la spéculation foncière.

L’article 1er revient sur la vente par adjudication, laquelle constitue l’un des verrous essentiels à lever pour répondre aux objectifs de baisse du prix des logements. Il propose d’interdire la vente aux enchères lors des cessions de foncier public s’agissant du domaine privé de l’État et des collectivités territoriales afin d’enrayer la spirale continue d’augmentation des prix. La cession aurait désormais lieu en gré à gré (après consultation d’experts fonciers tel que le service des Domaines) ou sur concours à prix fixe portant sur le programme, l’architecture, l’intégration paysagère ou encore l’écologie des bâtiments.

S’agissant des ventes, l’une des raisons pour lesquelles les prix sont si élevés est qu’ils ne reposent généralement sur aucune analyse précise et objective du marché. Les articles 2 et 3 proposent donc la création d’offices fonciers, sur le modèle des offices fonciers solidaires ainsi que d’observatoires fonciers locaux, à titre optionnel dans les zones détendues mais de façon obligatoire dans les zones de tension.

Face à l’envolée des prix du foncier et de l’immobilier, de nombreux ménages ne parviennent pas à réaliser leur souhait d’accéder à la propriété dans des conditions d’endettement et de localisation satisfaisantes. Dans ce contexte, la loi n° 2014‑366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a créé un nouvel acteur foncier, l’organisme de foncier solidaire (OFS), destiné à favoriser l’accession sociale sécurisée par un mécanisme de dissociation pérenne entre le foncier et le bâti. L’OFS est une structure à but non lucratif agréée par le préfet. Son objet principal est d’acquérir des terrains ou des immeubles et de les mettre à disposition des acquéreurs au moyen de baux de longue durée, parmi lesquels le bail réel solidaire (BRS) est privilégié. En vue d’une opération d’accession sociale sécurisée à la propriété, l’OFS achète un terrain et désigne un opérateur chargé de réaliser la construction et de commercialiser les logements dans le cadre d’un BRS dont il a défini les caractéristiques, en particulier sa durée (entre 18 et 99 ans) et la formule de revente. Ce dispositif, bien que récent, est utile mais le principal obstacle à son utilisation vient du fait qu’il est aujourd’hui limité à l’accession sociale à la propriété. De ce fait, il est trop restreint pour avoir un véritable impact sur les prix du foncier. Pour stopper définitivement la spéculation foncière, l’article 2 propose donc de généraliser la dissociation entre le foncier et le bâti en permettant aux collectivités locales de créer un office foncier libre (OFL), qui leur permettrait de proposer des baux réels libres (BRL) sur les fonciers qu’elles aménagent (domaine privé des collectivités, de l’État ou de ses établissements publics). Ces baux seraient rechargeables, transmissibles et cessibles et les prix de cession seraient préconisés par l’observatoire du foncier, sur le modèle du dispositif d’encadrement des loyers.

En parallèle, les observatoires fonciers locaux auront un objectif principal : permettre plus de transparence dans les opérations de vente des particuliers. Ces observatoires auront donc pour mission d’analyser les opérations de vente, d’offrir un bilan des transactions passées et de mettre à disposition du public toutes ces données. Cette transparence exercera une certaine pression sur les promoteurs amenés, par là même, à baisser leurs offres de prix. En outre, ils pourront tenir à jour en temps réel, par commune, l’état des lieux des surfaces potentiellement réalisables par surélévation des immeubles. Les opérations de surélévation présentent en effet un intérêt indéniable dans les zones tendues où la demande en logements est largement supérieure à l’offre, engendrant une tension extrême sur le prix du foncier, et donc sur le prix des logements. En outre, il est admis que le prix du foncier détermine la capacité des ménages français à pouvoir se loger ou non dans les zones tendues. Les observatoires fonciers locaux pourront donc définir une liste de quartiers géographiquement délimités comportant pour chacun le prix de vente maximum des logements neufs à construire, selon leur typologie (logements sociaux, accession sociale, et logement intermédiaire). Enfin, l’association du prix du terrain et du prix du logement expliquent également cette envolée des prix. Actuellement, lorsqu’un acquéreur achète un bien il paye non seulement le prix du logement mais également de manière non visible le foncier. La loi Alur a créé un nouvel acteur foncier, l’organisme de foncier solidaire, destiné à favoriser l’accession sociale sécurisée par un mécanisme de dissociation entre le foncier et le bâti. Ces offices fonciers ont acheté des terrains sur lesquels ils ont construit du logement social. Ces logements ont été vendus à des ménages à un prix inférieur à celui du marché. En contrepartie, ces ménages devront verser chaque mois à ces organismes une redevance correspondant à ce qu’ils auraient dû payer lors de l’achat. Cette procédure dissocie la valeur du foncier de la valeur de la construction et réduit ainsi le prix des logements : c’est le mécanisme de dissociation foncier‑bâti. Il serait donc intéressant d’analyser, au travers des observatoires fonciers locaux, comment élargir cet outil à l’ensemble des opérations de vente immobilières et pas seulement aux logements sociaux. Le foncier serait détenu par une société foncière, à capitaux publics et/ou privés. Cet office foncier donnerait à un constructeur (promoteur, aménageur, bailleur social), par un bail emphytéotique à durée illimitée, un droit à construire un programme particulier (logements, commerces, équipements publics). Le foncier n’étant désormais plus jamais en vente, il ne peut plus faire l’objet de spéculation. Par ailleurs, chaque ministère est en charge de ses terrains mais ses opérations de vente prennent parfois plusieurs décennies. L’État pourrait ainsi disposer d’une société foncière, en lien avec le bail réel pour qu’il garde la propriété du sol mais en permettant des constructions et en recevant un loyer des promoteurs. Les redevances mensuelles acquittées par les bénéficiaires des constructions au titre du bail réel conclu avec chacun d’entre eux permettraient de valoriser rapidement ces fonciers.

De nombreux sites ayant accueilli par le passé des activités industrielles polluantes se retrouvent laissés à l’abandon dans les tissus urbains, péri‑urbains voire en zone rurale. Dans un contexte de maîtrise de l’étalement urbain et de tensions sur l’usage des sols, la dépollution des friches et leur reconversion constituent un véritable enjeu pour l’aménagement durable des territoires. La transformation de ces friches peut en effet offrir de nouveaux usages et leur permettre d’accueillir de l’immobilier. L’article 4 vise donc à mettre en place un fonds pour la dépollution des friches. Ce fonds serait chargé de libérer les friches urbaines et industrielles en les dépolluant et en leur donnant de nouveaux usages. Il pourrait être géré par Action logement.

Le titre II de la présente proposition de loi entend libérer plus de foncier et optimiser le foncier disponible en donnant aux maires les outils permettant l’optimisation de leur politique du logement.

Tout d’abord, s’agissant des projets d’opérations immobilières, ils doivent être précédés, avant toute entente amiable, d’une demande d’avis de l’autorité compétente de l’État, lorsqu’ils sont poursuivis par les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics. Cependant, l’évaluation des domaines est souvent sous‑évaluée ou surévaluée. L’article 5 propose donc de donner la possibilité aux maires de faire appel à une expertise menée par un ordre d’experts agréé par l’État, afin de renforcer l’objectivité et la transparence des données.

S’agissant des plans locaux d’urbanisme, ils imposent aux maires certains aménagements et opérations de construction. Toutefois, ces aménagements ne sont pas toujours pertinents. C’est la raison pour laquelle le code de l’urbanisme prévoit des exceptions permettant aux maires de déroger à ces obligations. Il serait néanmoins plus pertinent d’inverser la logique et de ne pas prévoir ces obligations. En effet, les règles d’urbanisme nationales freinent, voire rendent parfois impossibles les volontés locales de construction et d’agrandissement. L’article 6 propose donc d’inverser le principe de la règle et de l’exception afin que lorsqu’une opération de construction et d’aménagement est souhaitée par le maire, il puisse la mettre en œuvre sans devoir déroger à la règle. À l’inverse, il est essentiel que les maires ne puissent pas ajouter de contraintes supplémentaires aux règles déjà édictées par le PLU.

Enfin, l’article 7 propose d’établir un lien direct et mesurable entre le PLU (éventuellement intercommunal), le PLH (Plan local de l’habitat, éventuellement intercommunal) et la délivrance des permis de construire en rendant obligatoire un compte‑rendu annuel de la construction de logements en conseil municipal et s’il y a lieu en conseil communautaire. L’article L. 302‑3 du code de la construction et de l’habitat prévoit déjà une délibération au moins une fois par an sur l’état de réalisation du programme local de l’habitat et son adaptation à l’évolution de la situation sociale ou démographique. Cet article n’est malheureusement pas souvent appliqué en pratique, les bilans étant rarement effectués, ni transmis au représentant de l’État. Ce compte‑rendu présenterait, à chaque début d’année (pour la commune et l’intercommunalité s’il y a un PLUiH), les écarts entre les objectifs annualisés du PLH, et les logements effectivement construits dans l’exercice écoulé. Il présenterait également l’évolution des prix des logements (par typologie) et du foncier sur la commune (produits par l’Observatoire foncier local).

TITRE IER