Mesdames, Messieurs,
La politique énergétique de la France vise notamment à réduire la consommation des énergies fossiles, au nombre desquelles figurent les hydrocarbures liquides et gazeux, afin de contribuer à l’objectif de lutte contre le changement climatique qui doit permettre de maintenir le réchauffement de la planète en dessous de 1,5/2°C. Cette politique vise également à assurer la sécurité d’approvisionnement et à garantir la compétitivité des prix de l’énergie.
À cet effet les articles 1 à 3 mettent un terme à l’octroi de nouveaux permis de recherches d’hydrocarbures et organisent une cessation progressive, d’ici 2040, de la recherche et de l’exploitation des gisements d’hydrocarbures.
Les articles 4 à 7 du projet de loi contiennent diverses dispositions permettant de mieux protéger les consommateurs d’énergie :
– l’article 4 autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre des dispositions concernant la sécurité d’approvisionnement en gaz naturel des consommateurs français, et en particulier la mise en place d’une régulation pour les infrastructures de stockages souterrains de gaz permettant de mieux garantir la disponibilité du gaz en hiver, tout en maîtrisant le coût de cette sécurité pour les consommateurs ;
– l’article 5 précise la compétence de la Commission de régulation de l’énergie en matière de rémunération des prestations de gestion de clientèle effectuées par les fournisseurs d’énergie pour le compte des gestionnaires de réseau de distribution, afin que cette rémunération soit fixée de manière transparente pour tous les fournisseurs et n’induise pas de surcoût pour les consommateurs ;
– l’article 6 assure la transposition de la directive européenne 2015/1513 relative aux biocarburants et permet d’assurer la qualité des biocarburants, tant en termes de réduction de leur empreinte carbone que de critères de durabilité.
Enfin, l’article 7 assure la transposition de la directive (UE) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques.
Chapitre Ier – Arrêt de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures
L’Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015 à l’issue de la COP21, vise à contenir l’augmentation de la température mondiale en‑deçà de 2° C par rapport aux niveaux préindustriels, et à tendre vers un objectif de 1,5 °C. L’essentiel des réductions des émissions de gaz à effet de serre devra être porté par les pays développés et les pays émergents, les espérances légitimes de développement des pays les plus pauvres ayant vocation à les conduire à augmenter leurs émissions par rapport au niveau actuel aujourd’hui très bas.
Les travaux du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) montrent que l’atteinte de l’objectif de limitation à 2° C de l’augmentation de la température depuis l’ère préindustrielle suppose de limiter l’exploitation des réserves d’énergies fossiles (pétrole, gaz, charbon) présentes dans le sous‑sol. 80 % des réserves fossiles déjà connues doivent rester dans le sol afin de permettre de respecter la trajectoire de hausse de la température visée par l’Accord de Paris. Dans ce contexte, le fait d’accorder de nouveaux permis d’exploration est incompatible avec l’Accord de Paris.
Compte‑tenu des délais d’exploration et d’exploitation d’une concession d’hydrocarbures, de nouveaux projets engagés aujourd’hui commenceraient leur exploitation dans les années 2020/2030 et produiraient encore du pétrole dans les années 2050/2060, bien au‑delà des périodes auxquelles nos émissions devront avoir été réduites.
Le plan Climat du Gouvernement annoncé lors du conseil des ministres du 6 juillet 2017 engage la France à accélérer la mise en œuvre de l’Accord de Paris, en priorité sur son territoire, puis en incitant les autres pays à faire de même. Il fixe en particulier l’objectif de s’engager vers la neutralité carbone à l’horizon 2050, ce qui implique des décisions fortes pour témoigner de l’exemplarité de la France à limiter le réchauffement climatique en dessous de 1,5/2° C. Au regard des effets majeurs du changement climatique sur l’environnement, le plan Climat et le présent projet de loi assurent par ailleurs la prise en compte de l’exigence constitutionnelle de protection de l’environnement garantie par la Charte de l’environnement.
Dans le cadre du plan Climat, le Gouvernement a annoncé ses orientations concernant les ressources d’origine fossile sur notre territoire :
– amorcer la sortie progressive de la production d’hydrocarbures sur le territoire français à l’horizon 2040 en n’attribuant plus de nouveaux permis d’exploration d’hydrocarbures et en ne prolongeant pas les concessions d’exploitation existantes au‑delà de 2040 ;
– interdire l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste et de l’ensemble des hydrocarbures non conventionnels.
La sortie progressive de la production d’hydrocarbures qui se produirait à l’horizon 2040 est cohérente avec l’objectif de diminution de la consommation de combustibles fossiles (‑ 30 % à horizon 2030), ce qui permettra d’éviter de compenser l’arrêt de la production nationale (représentant 1 % de la consommation) par une augmentation de l’importation d’hydrocarbures.
Cette transition progressive permet également de donner de la visibilité aux opérateurs engagés dans la production d’hydrocarbures, de manière à faciliter leur reconversion.
Les articles 1 à 3 et 8 du présent projet de loi sont la déclinaison de ces orientations.
Interdire les nouveaux permis de recherche ainsi que la prolongation des concessions en cours au‑delà de 2040 sur le territoire français permet d’atteindre l’arrêt de l’activité de production d’hydrocarbures en France à l’horizon 2040. Une transition progressive est toutefois assurée pour les entreprises concernées, en permettant la prolongation des permis exclusifs de recherches déjà attribués et le premier octroi d’une concession d’exploitation faisant suite à un permis de recherches (« droit de suite »).
Compte tenu de cette interdiction, les dispositions de la loi n° 2011‑835 du 13 juillet 2011 qui concernaient les possibilités de recherche à titre expérimental sur ces mêmes hydrocarbures non conventionnels et qui créaient la Commission nationale d’orientation chargée d’émettre un avis sur les conditions de mise en œuvre des expérimentations concernant les techniques de fracturation hydraulique sont abrogées.
L’interdiction de la recherche et de la production des hydrocarbures permet également d’éviter les éventuels impacts environnementaux locaux liés à cette activité, notamment lorsqu’elle est réalisée en mer. Compte tenu du rôle des océans dans le fonctionnement climatique global, il est nécessaire d’assurer le bon état écologique de ce milieu. Dans ces conditions, les conséquences dramatiques susceptibles d’affecter l’ensemble des zones en mer en cas d’accident d’un forage pétrolier ne sont pas acceptables et la France a déjà établi un moratoire sur la recherche d’hydrocarbures en Méditerranée en 2016, étendu sur la façade atlantique de la métropole début 2017 (décret n° 2017‑222 du 23 février 2017 portant stratégie nationale pour la mer et le littoral). En donnant à cette interdiction en Méditerranée une valeur législative et en l’étendant à toutes les zones sous juridiction française, la France renforce la crédibilité du message qu’elle souhaite porter dans les enceintes internationales non seulement dans le cadre de la lutte contre le changement climatique mais aussi pour la protection des océans. Dans un contexte de prise de conscience des impacts du changement climatique et des pollutions sur les océans, la France peut s’appuyer sur sa présence dans toutes les régions océaniques de la planète pour promouvoir un projet de développement durable ambitieux au niveau mondial ;
L’article 1er réserve le cas du gaz de mine, issu d’émanations spontanées de veines de charbon, dont l’exploitation par captage en surface est nécessaire pour des raisons de sécurité (risque d’explosion bien connu dans l’activité minière) et de protection de l’environnement (le méthane ayant un potentiel de réchauffement climatique de plus de vingt fois supérieur à celui du CO2).
En étant le premier pays au monde à inscrire dans la loi l’interdiction de l’octroi de nouveaux permis de recherche d’hydrocarbures et la limitation dans le temps du renouvellement des concessions d’exploitation existantes, la France témoigne sa volonté d’être à l’avant‑garde de la lutte contre le dérèglement climatique.
Chapitre II – Dispositions relatives aux stockages et aux consommateurs de gaz
Article 4
L’objectif de cet article est le renforcement de la sécurité d’approvisionnement du système gazier, pour garantir aux consommateurs la disponibilité de la ressource gazière même lors des épisodes de forte consommation, comme la France en a connu durant l’hiver 2017. Ce renforcement doit prendre en compte les caractéristiques des différents consommateurs de gaz en France, qu’il s’agisse d’entreprises fortement consommatrices ou des particuliers.
De manière plus précise, il s’agit de modifier le cadre d’accès aux infrastructures de stockage souterrain de gaz naturel nécessaires à la sécurité d’approvisionnement et au bon fonctionnement du réseau gazier, leur exploitation et leur commercialisation, pour instaurer un cadre d’accès régulé, garantissant la couverture des coûts supportés par les opérateurs de ces infrastructures par le tarif d’utilisation des réseaux de transport de gaz naturel. Les obligations de détention de stocks de gaz naturel par les fournisseurs et les obligations de continuité de fourniture prévues dans le code de l’énergie seront modifiées. Les missions des opérateurs de stockages souterrains de gaz naturel, de la Commission de régulation de l’énergie, des gestionnaires de réseaux de transport et des fournisseurs en matière de stockage doivent être adaptées.
Pour faire face à un risque accru de congestion sur le réseau de transport, comme cela s’est manifesté durant l’hiver 2017, et améliorer la sécurité d’approvisionnement, l’objectif est également de modifier les responsabilités et les moyens des gestionnaires de réseau de transport de gaz naturel pour renforcer le suivi et l’analyse prévisionnelle de la situation du système gazier français, l’identification des risques d’approvisionnement en gaz naturel et de défaillances du système gazier, ainsi que leur capacité à gérer les flux au sein des zones d’équilibrage et traiter les congestions.
Cet objectif peut notamment se traduire par la mise en place de dispositifs de marché auxquels les acteurs gaziers ont l’obligation de participer, comme cela existe en électricité. Une modification des rôles et responsabilités des utilisateurs des réseaux de transport de gaz naturel, opérateurs de stockage de gaz naturel et de terminaux méthaniers en matière de fourniture de données aux gestionnaires de réseaux et pour renforcer leurs obligations en cas de tension constatée ou anticipée du système gazier, ainsi qu’une modification en conséquence des missions de la Commission de régulation de l’énergie, seront nécessaires.
Pour assurer la sécurité d’approvisionnement au meilleur coût, les possibilités de contractualisation de capacités interruptibles devraient être élargies aux consommateurs de gaz naturel raccordés aux réseaux de distribution.
Afin de préserver l’intégrité du système gazier et de maîtriser les impacts en cas d’insuffisance de gaz en un point du réseau, des règles relatives au délestage de la consommation de gaz naturel devront être définies.
Enfin, l’intégration des coûts supportés par les opérateurs de stockage souterrain aux tarifs d’utilisation des réseaux de transport et de distribution justifie de modifier les dispositions du code de l’énergie relatives à la réduction du tarif d’utilisation des réseaux, pour pouvoir les élargir à d’autres types de consommateurs de gaz que ceux actuellement visés.
Chapitre III – Dispositions relatives aux relations entre fournisseurs et gestionnaires de réseaux
Article 5
Afin de simplifier les démarches pour les clients particuliers et les petits professionnels, le code de l’énergie prévoit un contrat unique entre le client et le fournisseur. Dans ce cadre, le fournisseur prend en charge la relation contractuelle avec le gestionnaire du réseau de distribution (GRD).
Des fournisseurs ont estimé qu’ils réalisaient auprès de leurs clients des prestations liées à l’accès aux réseaux qui devaient être rémunérées par les GRD, et des premières décisions de justice ont fait droit à certaines de leurs demandes.
Les dispositions de cet article visent à préciser explicitement la compétence de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) pour fixer la rémunération des fournisseurs par les gestionnaires de réseau. Cela permettra que la CRE fixe de manière transparente et homogène la rémunération des fournisseurs, garantissant que les consommateurs continueront à bénéficier du service du contrat unique sans surcoût indu.
Chapitre IV – Dispositions relatives aux contrôles des biocarburants
Article 6
L’objectif de cet article est d’assurer le respect, par l’ensemble des acteurs concernés, des critères de qualité environnementale des biocarburants incorporés dans les carburants, et de garantir aux consommateurs la qualité des produits énergétiques qui leur sont vendus.
L’article transpose les mesures au niveau législatif prévues par la directive 2015/1513 en date du 9 septembre 2015 relative aux biocarburants. Il définit des sanctions applicables à tous les acteurs concernés par la « chaîne biocarburants », les agents compétents pour constater des non‑conformités voire des fraudes ainsi que les modalités d’appel et de recours.
Il modifie également les niveaux minimum de réduction des émissions de gaz à effet de serre des biocarburants en fonction de la date de mise en service de l’unité dans laquelle ils ont été produits.
Chapitre V – Dispositions relatives à la réduction des émissions de certains polluants atmosphériques
Article 7
Adopté avant la publication de la directive 2016/2284 relative à la réduction des émissions de certains polluants atmosphériques, l’article L. 222‑9 du code de l’environnement doit être modifié marginalement afin d’en assurer la conformité complète avec le droit européen. En particulier, la directive prévoit la révision du plan au moins tous les quatre ans (au lieu d’une révision quinquennale selon l’article L. 222‑9 en vigueur), et précise que le plan doit être révisé lorsque l’inventaire des émissions de polluants atmosphériques met en évidence la non‑atteinte des objectifs de réduction des émissions.
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures conventionnels et non conventionnels et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Fait à Paris, le 6 septembre 2017.
Signé : Édouard PHILIPPE
Par le Premier ministre :
Le ministre d’État,
ministre de la transition écologique et solidaire
Signé : Nicolas HULOT
Chapitre Ier
Arrêt de la recherche et de l’exploitation des hydrocarbures