Mesdames, Messieurs,
Les terres agricoles sont « une ressource particulière » ([1]) aujourd’hui sous tensions. Elles sont non seulement les premières victimes de l’artificialisation ([2]), mais aussi la clé de nombreux investissements, supports ou non de projets agricoles. Leur préservation est indispensable, s’agissant d’une ressource rare ([3]), non reproductible et garante de notre souveraineté alimentaire. L’avenir de l’agriculture, des agriculteurs et des territoires est en jeu :
– le nombre d’agriculteurs exploitants a été divisé par quatre en quarante ans ([4]) ;
– près d’un tiers des agriculteurs avait plus de 55 ans en 2016, et la moitié d’entre eux partirait à la retraite avant 2026 ([5]) ;
– entre 1955 et 2013, le nombre d’exploitations a été divisé par cinq, s’établissant à près de 452 000 ;
– entre 1988 et 2013, la surface moyenne d’une exploitation a doublé en France ([6]).
La terre, en tant que ressource, doit être préservée. Il faut la cultiver en adoptant une gestion responsable et des modes d’exploitation durables, alliant performances économiques, sociales et environnementales. La forme et la taille de l’exploitation agricole influent directement sur la qualité du sol et le respect de sa multifonctionnalité.
La concentration excessive des exploitations et l’accaparement des terres agricoles impactent :
– notre modèle d’agriculture traditionnelle, par des situations de concurrence (notamment par les prix) liées à la raréfaction du foncier disponible, au monopole de grandes exploitations. L’installation de jeunes agriculteurs s’en trouve entravée ;
– l’environnement par le développement de monocultures et la simplification des itinéraires culturaux qui contribuent à appauvrir les sols et à déstabiliser la biodiversité ;
– la vitalité des territoires et les emplois ruraux par la standardisation des productions qui conduit à la disparition de productions locales et du métier d’agriculteur. La trop grande concentration des terres aboutit à des systèmes de production à moindre valeur ajoutée à l’hectare et économes d’emplois (en atteste la stagnation du capital d’exploitation de la « ferme France » : + 2 % de 1990 à 2013) ;
– l’indépendance alimentaire car la diversité de la production agricole est une condition de l’indépendance alimentaire de la France. Cet enjeu prend un relief particulier dans le contexte actuel de la crise sanitaire liée à la pandémie de la Covid‑19 qui rappelle l’importance, pour notre pays, de la sécurité de son approvisionnement alimentaire et, par suite, du maintien d’une agriculture forte et orientée vers la qualité et la diversité de ses productions, de ses modes de transformation et de distribution.
Ces éléments démontrent le besoin de préserver un modèle d’exploitation à taille humaine. Il faut agir en régulant tous les modes d’accès au foncier, y compris le marché sociétaire. Cette analyse est partagée par la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui considèrent que « la concentration excessive des exploitations, la spéculation foncière et la protection des terres agricoles sont des enjeux majeurs » ([7]).
La régulation ([8]) est légitime au regard des objectifs politiques agricoles poursuivis. Les politiques publiques en faveur de l’agriculture ont, notamment, pour finalités de « protéger et de valoriser les terres agricoles » et pour objectifs de contribuer au « renouvellement des générations », de « favoriser la transmission des exploitations agricoles dans un cadre familial et hors cadre familial », de « promouvoir la diversité des systèmes de production sur les territoires », de « limiter les agrandissements et les concentrations d’exploitations » et de « faciliter l’accès au foncier agricole dans des conditions transparentes et équitables ». Ces objectifs sont énumérés à l’article L. 1 du code rural et de la pêche maritime que le législateur complète régulièrement. L’article 45 de la loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite « EGALIM ») a ajouté un objectif 18° : « promouvoir l’indépendance alimentaire de la France à l’international, en préservant son modèle agricole ainsi que la qualité et la sécurité de son alimentation ». L’agriculture sert l’intérêt général.
La France a été précurseur dans la régulation de l’accès au foncier agricole, par la création en 1960 ([9]) des deux outils de régulation, toujours en place, que sont les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) et le contrôle des structures. Ces deux institutions d’ordre public, l’une et l’autre placées au service de l’intérêt général et au service d’une même politique, ont pour mission de contrôler qui achète et qui exploite la terre agricole et, en tant que de besoin, d’orienter cette ressource vers des projets sélectionnés en fonction des objectifs de la réglementation.
Mais l’efficacité de ces outils, bâtis sur le modèle de l’exploitation familiale ([10]) détenus par des personnes physiques, est amoindrie face à la structuration et au développement des exploitations sous forme sociétaire.
Si les sociétés peuvent permettre une gestion optimisée de l’exploitation et une transmission progressive, elles sont malheureusement de plus en plus souvent utilisées aussi pour s’affranchir des règles.
Les sociétés exploitent désormais en France près des deux tiers de la surface agricole utile (SAU) et le marché sociétaire représente l’équivalent du cinquième de la valeur du marché foncier ([11]). Aux côtés des exploitations de caractère familial et de subsistance, se développe une agriculture de firmes (10 % des exploitations agricoles, soit près de 44 000) avec des structures pouvant atteindre plusieurs milliers d’hectares ([12]).
En 2019, le marché des parts sociales a porté sur 1,2 milliard d’euros, en échappant à toute régulation, ce qui aurait représenté « l’équivalent de 6,9 % du nombre de transactions et 17,6 % de la valeur ». La Cour des comptes reprend ces chiffres et pointe que « ces transactions, qui étaient au nombre de 275 pour une valeur de 132 millions d’euros en 2014, représentent, en 2018, 8 611 opérations pour une valeur de 1,1 milliard d’euros ([13]) ».
Aussi, une fois la terre ameublie, elle se transmet via la cession des titres de la société qui l’héberge, ou une modification de la répartition de son capital social. Ces opérations échappent aux filtres que constituent la SAFER et le contrôle des structures :
– le contrôle des structures qui soumet les opérations d’installation, d’agrandissement ou de réunion d’exploitations agricoles à une autorisation préfectorale demeure insuffisant pour lutter contre l’accaparement et la concentration excessive des terres, parce qu’il n’est pas adapté au marché sociétaire. La simple prise de participation financière dans une société d’exploitation ou de portage du foncier n’est pas soumise à ce dispositif, pas plus que les prises de participation multiples dans des exploitations dès lors qu’il n’y a pas de participation aux travaux (au moins au stade de la demande) ;
– les SAFER ne peuvent, quant à elles, agir sur le marché sociétaire que de façon très limitée puisque leur droit de préemption ne peut s’exercer qu’en cas de cession à titre onéreux de la totalité des titres d’une société et uniquement avec pour objectif d’installer un agriculteur. Cette innovation, apportée par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014, a été rapidement et aisément contournée par l’aliénation d’une partie seulement (jusqu’à 99 %) des parts ou actions d’une société agricole. Ainsi, en une seule fois ou de manière successive, ces cessions partielles peuvent donner accès au contrôle de la société, sans possibilité pour la SAFER d’exercer son droit de préemption ([14]). En outre, son intervention est pénalisée par le poids de la fiscalité des plus‑values.
Notre législation se heurte à cet angle mort de la régulation qui bouleverse le paysage agricole ([15]).
À ce jour, les commissions départementales d’orientation de l’agriculture (CDOA) et les comités techniques départementaux (CTD) des SAFER qui rassemblent les représentants de la diversité du monde agricole, se révèlent ainsi inaptes à exercer leur droit de regard dès lors que la terre a été préalablement transformée en parts sociales. Rien ne permet donc de réguler ce marché en pleine croissance.
Les conséquences sont préoccupantes pour notre agriculture comme l’alertait le rapport de la mission parlementaire d’information commune sur le foncier agricole en 2018 : « Fondée sur la dérive individualiste de la course à l’agrandissement, un relâchement du contrôle, des failles législatives et l’arrivée de fonds spéculatifs à partir de 2008, une “libéralisation” est à l’œuvre dans notre pays depuis une décennie. Ces désordres risquent de devenir exponentiels et ont d’ores et déjà un effet sur la compétitivité de notre agriculture. L’enrichissement de quelques‑uns se traduit par un appauvrissement collectif » ([16]).
Ainsi, ces pratiques sont à l’origine d’une véritable rupture d’égalité entre les exploitants puisque les personnes physiques tombent sous le coup de la régulation, tandis que les cessionnaires de titres sociaux y échappent.
Ce sont ces limites qui aujourd’hui engendrent la concentration des exploitations et l’accaparement des terres agricoles, sources de nombreux cris d’alarme des acteurs du monde agricole et rural. C’est maintenant qu’il faut agir alors que la moitié des agriculteurs a plus de 50 ans et que leurs exploitations sont à la veille, soit d’être transmises à la nouvelle génération, soit d’alimenter la spirale de concentration.
Le ministre de l’agriculture et de l’alimentation avait lui‑même fait le constat que les outils de régulation du foncier étaient inadaptés face au développement des phénomènes de concentration conduits sous forme sociétaire notamment ([17]). Il a également reconnu que « les outils de régulation du foncier agricole sont anciens et éprouvés dans de nombreuses situations. Ainsi lorsque des personnes physiques acquièrent des surfaces, elles doivent se soumettre à la fois au contrôle des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) lors de l’acquisition, et au contrôle des structures lors de la mise en valeur des terres, lorsqu’elles exploitent. Lorsqu’elles n’exploitent pas, elles doivent se soumettre au statut du fermage, qui est d’ordre public. La situation est plus complexe lorsque ce sont des personnes physiques ou des sociétés, qui par des mouvements de capitaux (prises de participation, montée dans le capital, …), finissent par détenir, directement ou indirectement, le contrôle de sociétés détenant et/ou exploitant du foncier agricole » ([18]).
Le Président de la République, Emmanuel Macron, a confirmé sa volonté d’agir en ce sens en affirmant que « nous prendrons des mesures fortes pour faciliter l’accès au foncier pour les jeunes agriculteurs. Nous les prendrons dans le cadre d’une loi foncière à venir ».
Lors du colloque intitulé « Partager et protéger la terre – Plaidoyer pour une nouvelle loi foncière », qui s’est tenu à l’Assemblée nationale le 27 novembre 2019, 450 participants ([19]) se sont accordés sur une motion finale qui énonce notamment la nécessité et l’urgence de « réguler l’ensemble des marchés fonciers en assurant leur transparence, leur contrôle et leur orientation sur l’usage et la propriété ».
Enfin, la Cour des comptes énonçait récemment que « des améliorations sont nécessaires pour mieux maîtriser l’évolution du foncier agricole. L’exercice des missions des SAFER est partiellement contourné par la progression des formes sociétaires d’exploitation (…) Le moment est venu pour l’État de prendre la mesure des conséquences de la progression des transactions portant sur des parts de sociétés agricoles » ([20]).
Pour renforcer les moyens d’action des SAFER, la loi relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles du 20 mars 2017 visait à instaurer une plus grande transparence dans l’achat de terres par des sociétés et à étendre le droit de préemption des SAFER aux parts sociales ou aux actions en cas de cession partielle. Cette dernière disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel dans une décision n° 2017‑748 DC du 16 mars 2017, mettant en lumière que l’intervention par préemption sur le marché des cessions de titres sociaux portant sur des sociétés agricoles ne permettait pas de remplir l’objectif d’installation.
Aujourd’hui, l’adaptation des outils de régulation ne peut plus attendre. Elle est devenue indispensable pour tendre vers davantage de transparence (connaissance de tous les marchés) et pour renforcer le contrôle du marché sociétaire. L’objectif est de favoriser l’installation des agriculteurs, de renouveler les générations agricoles et de lutter contre la disparition des agriculteurs au profit de schémas de production contrôlés par des firmes ou réalisés via des contrats d’agriculture déléguée.
Assurer la transparence des opérations sociétaires, contrôler pour maitriser les excès et surtout orienter le foncier vers les projets les plus conformes aux orientations politiques, professionnelles et territoriales : tel est l’enjeu de la régulation, au service de l’intérêt général et de la vitalité des territoires. Tel est l’objet de cette proposition de loi.
Elle entend mettre un place un outil adapté, à la main des territoires, au service d’un double objectif :
– lutter contre la concentration excessive des exploitations et l’accaparement des terres agricoles, en contrôlant les cessions de titres sociaux portant sur des sociétés à l’origine de ces deux situations, mais uniquement si l’opération confère au cessionnaire le contrôle de ladite société ;
– agir pour l’installation et la consolidation des exploitations existantes grâce à un mécanisme d’incitation à vendre ou à donner à bail rural long terme une surface compensatoire au profit d’un agriculteur (libération et orientation du foncier).
Ce dispositif, placé sous l’autorité de l’État, avec le concours des SAFER pour l’instruction des dossiers, s’appuie sur les propositions des acteurs du monde agricole mais aussi les différents rapports institutionnels émis sur le sujet ([21]). Élaborée également dans le but de respecter les exigences constitutionnelles et européennes applicables aux surfaces agricoles, cette proposition de loi porte un dispositif proportionné au regard de la nature sensible du bien protégé.
Cette proposition de loi comporte six articles, répartis dans deux titres :
Un titre Ier intitulé « Contrôle du marché sociétaire » comprend un article unique.
L’objectif est de contrôler les agrandissements objectivement excessifs opérés sous couvert d’un cadre sociétaire. Il repose sur un rapport de proportionnalité entre, d’une part, la sauvegarde d’un modèle d’agriculture qui postule de faciliter l’arrivée de nouveaux exploitants et la consolidation des exploitations agricoles existantes, et, d’autre part, la liberté d’entreprendre des opérateurs du secteur agricole et le droit de propriété.
Ce dispositif ([22]) instaure un contrôle administratif des prises de participation sociétaires au profit d’un bénéficiaire (peu importe sa qualité : exploitant ou non ; personne physique ou morale) qui dépasse un seuil d’agrandissement considéré comme excessif. Fondé sur un champ d’application distinct, il complète le contrôle des structures qui ne couvre que l’exploitation. Il ne s’agit pas d’opposer un refus automatique à toutes opérations qui dépasseraient ce seuil.
L’article 1er introduit ainsi un nouveau chapitre au titre III dans le livre III du titre III du code rural et de la pêche maritime, visant à soumettre à autorisation administrative les cessions de titres sociaux portant sur des sociétés détenant ou exploitant des terres agricoles, uniquement si l’opération confère le contrôle de ladite société au cessionnaire et qu’il répond aux critères fixés localement de concentration excessive ou d’accaparement de terres (seuil objectif de surface). Ce nouvel outil est attaché à contrôler l’excès, recherché en regardant le bénéficiaire de l’opération et non la société elle‑même.
En visant les mouvements de capitaux intra sociétaires et les holdings, le dispositif se pare contre l’éventualité de tout détournement.
L’article prévoit également d’exempter toutes les opérations accomplies par les SAFER dans le cadre de leurs missions d’intérêt général (dès lors qu’elles s’exercent dans un cadre défini et sont déjà contrôlées mais aussi validées par l’administration), et les cessions réalisées à titre gratuit.
Une procédure est déclinée et renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les délais et modalités d’application du dispositif. En ce sens, la demande d’autorisation sera fusionnée avec l’obligation déclarative préalable (DIA) à accomplir auprès des SAFER et déjà en vigueur, ce qui permet aussi légitimement ([23]) de leur confier l’instruction des demandes, conformément aux préconisations de toutes les études existantes sur le sujet (citées en exposé) mais aussi dans le respect de la volonté des organismes professionnels agricoles. La SAFER agit au nom et pour le compte de l’autorité administrative, laquelle reste toujours seule compétente pour statuer sur la demande d’autorisation.
La situation d’excès (accaparement ou concentration excessive) peut conduire à un refus d’autorisation opposé par l’autorité préfectorale, pris après avis simple formulé par le comité technique départemental de la SAFER dans lequel siègent tous les acteurs de la profession agricole, ce qui inclut la diversité syndicale et des représentants des partenaires du monde agricole. Néanmoins, malgré cet excès et, au cas par cas, à l’appréciation de la SAFER et de l’autorité préfectorale :
– la demande peut être autorisée si l’opération ne porte pas une atteinte caractérisée à l’installation d’agriculteurs, à la consolidation d’exploitation et à la vitalité du territoire ;
– le cessionnaire pourra consentir à libérer une surface compensatoire, par vente ou bail rural long terme soumis au statut du fermage, au profit d’un agriculteur en phase d’installation ou de consolidation. Ce type d’engagement sera pris par l’intermédiaire de la SAFER, afin de pouvoir assortir les actes qui en découleront d’un cahier des charges d’une durée pouvant aller de 10 à 30 ans, avec pour objectif de sécuriser l’opération a posteriori.
Dans tous les cas, l’autorité préfectorale reste seule décisionnaire, l’avis rendu par la SAFER ne la liant pas. Elle peut, par décision motivée, soit autoriser sans condition l’opération notifiée, soit autoriser celle‑ci en subordonnant sa décision à la réalisation effective des engagements pris par les parties, soit refuser l’autorisation en l’absence d’engagement ou si ceux‑ci sont manifestement insuffisants ou inadaptés aux objectifs poursuivis par le présent dispositif.
Des sanctions sont aménagées en cas de non‑respect du dispositif et une articulation avec le contrôle des structures est prévue, pour éviter de faire peser un double contrôle administratif sur le demandeur.
Ce dispositif permettra ainsi de contrôler l’excès de détention ou d’exploitation de terres agricoles, en veillant au respect des prix du marché foncier local, tout en provoquant une libération de foncier afin de relancer l’installation d’agriculteurs et d’agir pour la consolidation des exploitations agricoles existantes.
Un titre II intitulé « Dispositions diverses d’adaptation » qui comprend cinq articles.
L’article 2 adapte, par mesure de coordination, le champ de l’obligation déclarative sur laquelle repose le présent dispositif. Il précise également, par mesure de clarification, la possibilité pour les SAFER de réaliser des opérations portant sur des actions ou des parts de société en utilisant le mécanisme de la substitution ([24]) et d’imposer un cahier des charges (le texte renvoie à un décret le soin d’en préciser le contenu, notamment les engagements du bénéficiaire de l’opération).
L’article 3 met en cohérence le dispositif relatif à l’obligation déclarative à réaliser auprès des SAFER avec l’actuel régime de transparence. Il entend notamment généraliser le traitement dématérialisé des déclarations à réaliser auprès des SAFER.
L’article 4 vise à permettre un accès au registre des bénéficiaires effectifs à l’autorité administrative chargée du contrôle des mouvements de parts de sociétés et aux Commissaires du Gouvernement auprès des SAFER chargées d’instruire les dossiers au nom et pour le compte de l’autorité administrative.
L’article 5 a pour but, dans un souci d’équité, d’adapter les outils de contrôle de l’accès au foncier agricole, en ouvrant à l’autorité préfectorale la possibilité de refuser une autorisation d’exploiter dès lors qu’elle est contraire aux objectifs du contrôle des structures ou aux orientations du schéma directeur régional des structures agricoles.
L’article 6 gage les dépenses qui pourraient résulter pour les collectivités territoriales et pour l’État de l’application de la présente proposition de loi.
L’ambition de ce texte est donc de mettre en œuvre des mesures d’urgence, applicables rapidement, pour garantir la régulation du marché sociétaire et faciliter l’accès au foncier agricole dans des conditions transparentes et équitables.
Si ces mesures ne prétendent pas à l’exhaustivité, elles constituent le premier volet d’une réforme foncière plus globale.
TITRE Ier
Contrôle du marché sociétaire
Notes