Mesdames, Messieurs,
Depuis le début de la législature, l’Assemblée s’est engagée dans un travail collectif de réflexion afin d’améliorer ses pratiques, de réformer son fonctionnement et de se moderniser.
À l’initiative du Président de l’Assemblée nationale, un groupe de travail a réuni chaque mois, de novembre 2018 à mars 2019, les présidents de tous les groupes politiques qui ont pu exprimer, tout au long de cette phase de concertation, leur point de vue.
Les échanges et contributions ont permis de faire apparaître la nécessité de répondre à trois exigences utiles à la rénovation du travail parlementaire : rendre les discussions plus fluides et efficaces, approfondir l’exercice de la fonction de contrôle et son corollaire que sont les droits des groupes d’opposition et minoritaires ainsi que ceux des députés non inscrits, et mieux prendre en compte les initiatives citoyennes. Il est par ailleurs essentiel de poursuivre les efforts accomplis dans le domaine de la transparence et de la déontologie depuis le début de la législature, en mettant en œuvre des propositions formulées par la Déontologue de l’Assemblée nationale.
La présente proposition de résolution vise donc à répondre simultanément à ces quatre objectifs et à moderniser l’Assemblée nationale.
La proposition de résolution entend ainsi améliorer la procédure législative et, singulièrement, la discussion en séance publique. La qualité du travail parlementaire est en effet directement affectée par la surcharge d’activités à laquelle doivent faire face les députés et par la saturation de l’ordre du jour.
Entre le 27 juin 2017 et le 21 mars 2019, les députés ont déjà siégé 271 jours, soit plus de 2 406 heures, soit une augmentation de respectivement 20 % et 33 % des jours et heures de séance par rapport à la législature précédente qui, elle‑même, avait déjà battu tous les records. De même, le nombre d’amendements déposés pourrait, si l’on poursuit la tendance actuelle, dépasser 136 000 à la fin de la présente législature, soit une augmentation de 21 % par rapport à la précédente.
Ces chiffres ne sont guère surprenants. Ils s’inscrivent dans une dérive déjà ancienne qui consiste à produire toujours plus d’amendements et utiliser toujours plus de temps de parole. Les statistiques sont éloquentes. L’Assemblée de la Ière législature (1959‑1962) siégea 1 014 heures et examina 4 564 amendements. Celle de la VIIème législature – celle de l’alternance de 1981 – en examina 38 997 pendant 4 711 heures de séance. Au cours des deux dernières législatures – la XIIIème (2007‑2012) et la XIVème (2012‑2017) – ce furent respectivement 75 909 et 112 693 amendements qui furent discutés dans l’hémicycle, pendant, d’une part, 5 037 heures et, d’autre part, 5 292 heures.
Cette inflation constante n’a pas contribué à l’amélioration de la qualité législative ni à la lisibilité des débats et à la mise en valeur des différences de points de vue pour les citoyens.
À cet égard, la présente proposition de résolution prolonge la réforme du Règlement du 27 mai 2009 qui, mettant en œuvre la révision constitutionnelle de 2008, visait non seulement à revaloriser le rôle des commissions permanentes en faisant du texte adopté par la commission la base du débat en séance publique, mais aussi à fluidifier la discussion en séance au moyen, notamment, de la possibilité de recourir au temps législatif programmé. Toutefois, force est de constater que cette réforme n’a pas permis d’éviter les redondances entre le travail en commission et en séance publique ni même d’encadrer efficacement le temps de la discussion parlementaire dans l’hémicycle.
Aussi, il s’agit d’améliorer les délais d’examen des textes et de recentrer la discussion sur les points essentiels. Tel est l’objet de la possibilité de recourir à une procédure de législation en commission, pour certains textes « techniques » ou comportant des enjeux politiques limités, mais aussi de la mise en œuvre d’un contrôle effectif de la recevabilité des amendements en application des articles 41 et 45 de la Constitution et de la rénovation de la procédure du temps législatif programmé.
En parallèle, il apparait nécessaire d’approfondir les droits des groupes d’opposition et minoritaires, en particulier, mais pas exclusivement, dans l’exercice de la fonction de contrôle. Des propositions ambitieuses sont formulées à cet effet, à l’image de la modernisation des questions au Gouvernement ou du renforcement des prérogatives de ces groupes dans les travaux des commissions d’enquête, des missions d’information de la Conférence des Présidents et du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques ou encore en prévoyant que le premier des vice‑présidents dans l’ordre de préséance soit obligatoirement un député de l’opposition. Les droits des députés non‑inscrits sont également renforcés. Leur présence est ainsi garantie au sein des commissions d’enquête, des missions d’information de la Conférence des présidents et des commissions spéciales.
Il est par ailleurs proposé de rénover profondément la procédure du droit de pétition afin qu’elle devienne un moyen effectif, pour les citoyens, de contribuer aux travaux parlementaires dans le respect de la pleine souveraineté du Parlement.
Enfin, en matière de transparence et de déontologie, la présente proposition de résolution franchit une nouvelle étape en s’inspirant de certaines des propositions formulées par la Déontologue de l’Assemblée dans son rapport annuel présenté en janvier 2019, « Un nouvel élan pour la déontologie parlementaire ». D’une part, ces propositions visent à adapter et renforcer le dispositif de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, notamment à la suite de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. D’autre part, elles tendent à consacrer dans le Règlement de l’Assemblée nationale l’élargissement récent du rôle du Déontologue.
En poursuivant ces objectifs qui n’impliquent ni révision de la Constitution, ni modification des dispositions organiques, la présente proposition de résolution œuvre, dans un esprit constructif et dans un souci d’efficacité, à la modernisation et au renforcement de l’Assemblée nationale.
1) Rénover la procédure législative
a. Améliorer l’articulation des travaux en commission et en séance publique
La proposition de résolution envisage des évolutions majeures pour une meilleure articulation des travaux en commission et en séance publique. Ces évolutions portent sur trois points principaux.
– L’article 28 insère un chapitre V bis au titre II du Règlement comprenant trois articles (art. 107‑1 à 107‑3) afin d’instaurer une procédure de législation en commission. Le nouvel article 107‑1 prévoit que le droit d’amendement du Gouvernement et des députés, sur tout ou partie d’un projet ou d’une proposition de loi, pourrait s’exercer uniquement en commission, tandis que la séance publique serait limitée aux explications de vote et au vote sur les dispositions examinées seulement en commission. Il appartiendrait à la Conférence des présidents, sur demande du Président de l’Assemblée, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d’un groupe de décider de l’application de cette procédure.
Cette proposition présente un double avantage : d’une part, elle contribue à accélérer les débats en séance publique sur des textes à faible enjeu politique ; d’autre part, elle permet d’éviter les redondances entre les travaux en commission et ceux en séance publique.
Les droits des groupes d’opposition demeureraient garantis. Chaque président de groupe disposerait, au même titre que le Gouvernement et le président de la commission saisie au fond, d’un droit de veto, lequel pourrait s’exercer à deux moments de la procédure : dans les vingt‑quatre heures après la décision de la Conférence des présidents et à l’issue de l’adoption du texte par la commission saisie au fond.
Les articles 107‑2 et 107‑3 nouvellement créés précisent par ailleurs les règles applicables respectivement en commission et en séance publique.
– Les articles 21, 22, 23 et 26 modifient les articles 86, 87, 91 et 98 du Règlement afin d’alléger la procédure de saisine pour avis en recentrant le rôle du rapporteur pour avis en amont de la séance publique.
Le rapporteur pour avis participerait toujours aux travaux de la commission saisie au fond avec voix consultative. Il aurait la faculté d’y présenter son avis, lequel serait désormais intégré en annexe du rapport de la commission saisie au fond, ainsi que de donner l’avis de sa commission sur les amendements. Les amendements de la commission pour avis seraient examinés uniquement par la commission saisie au fond. Ceux qui seraient adoptés continueraient à s’intégrer au texte établi par cette dernière ; les autres ne seraient pas redéposés en séance au nom de la commission pour avis. Le rapporteur pour avis n’aurait plus vocation à intervenir en cette qualité lors de la discussion en séance publique.
Ces nouvelles modalités ne s’appliqueraient que pour les avis législatifs, les saisines pour avis budgétaires continuant de s’exercer dans les conditions actuelles.
Les articles 8 et 27 tirent également les conséquences de l’évolution de la procédure de saisine pour avis en modifiant respectivement les articles 49 et 100 du Règlement afin de supprimer l’intervention du rapporteur pour avis lors de la discussion générale et lors de la discussion des amendements.
– L’article 21 modifie également l’article 86 du Règlement afin d’allonger le délai entre la mise en ligne du texte adopté par la commission et la date limite de dépôt des amendements en séance. Il est proposé de porter le délai entre la mise en ligne de ce texte et le début de son examen en séance publique, aujourd’hui fixé à sept jours, à dix jours. Cette modification doit permettre d’améliorer la qualité du travail législatif en donnant aux députés davantage de temps pour préparer leurs amendements. Comme il est prévu actuellement, ce délai ne s’appliquerait toutefois pas aux projets relatifs aux états de crise ou lorsque la procédure accélérée prévue par l’article 45 de la Constitution a été engagée.
b. Donner pleine application aux règles constitutionnelles relatives au droit d’amendement
L’article 45, alinéa 1er, de la Constitution, dispose que tout amendement est recevable, en première lecture, dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. L’article 98, alinéa 5, du Règlement met en œuvre cette disposition en précisant qu’il appartient au Président de l’Assemblée d’apprécier l’existence de ce lien.
Ce dispositif, tout en garantissant le droit d’amendement, permet également d’empêcher que son exercice se traduise par une dispersion de la discussion législative. Sa rédaction très générale mérite d’être précisée afin de lui donner davantage d’effet utile.
Dans le prolongement de la pratique déjà mise en œuvre, cette proposition permettrait de renforcer la qualité du travail législatif en prenant en compte les critères dégagés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, lequel censure de plus en plus fréquemment les cavaliers législatifs, qu’ils émanent des parlementaires ou du Gouvernement. Le Conseil a, par exemple, censuré sur ce fondement 23 articles de la loi n° 2018‑938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous et 19 articles de la loi n° 2018‑1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.
L’article 24 et l’article 26 précité modifient respectivement l’article 93 et l’article 98 du Règlement afin d’apporter des précisions relatives à la procédure applicable en matière de contrôle de recevabilité des amendements au regard des articles 41 et 45 de la Constitution.
L’article 41 de la Constitution permet au Président de l’Assemblée d’opposer l’irrecevabilité à un amendement qui n’est pas du domaine de la loi. Afin de renforcer la qualité et le caractère normatif de la législation et d’appliquer pleinement la Constitution, il est proposé de préciser les modalités de cette procédure. Dans cette perspective, le président de la commission saisie au fond transmettrait au Président de l’Assemblée la liste des propositions ou des amendements dont il estime qu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi ou qu’ils sont contraires à une délégation accordée en vertu de l’article 38 de la Constitution.
S’agissant du contrôle de la recevabilité des amendements au regard de l’article 45 de la Constitution, la compétence du président de la commission saisie au fond pour se prononcer sur la recevabilité des amendements déposés au stade de l’examen du texte en commission serait consacrée.
Le président de l’Assemblée nationale resterait compétent pour se prononcer sur la recevabilité des amendements déposés au stade de l’examen du texte en séance, après consultation éventuelle de la commission saisie au fond.
La décision n° 2019‑778 du Conseil constitutionnel du 21 mars 2019 a, en outre, rappelé qu’aucune exigence constitutionnelle n’impose l’existence d’un recours contre les décisions d’irrecevabilité prononcées à ce titre par les instances parlementaires.
c. Fluidifier les débats en séance publique
Plusieurs articles de la proposition de résolution ont pour objectif de fluidifier les débats en séance publique et de limiter la longueur des temps d’expression trop peu féconds. Parallèlement, la proposition institue un droit nouveau pour les députés, celui de déposer des contributions écrites.
– L’article 23 et l’article 29 modifient les articles 91 et 108 du Règlement dans le but de réformer les motions de procédure. Les motions de procédure sont des occasions d’expressions redondantes, souvent éloignées de leur objectif initial. En effet, depuis le début de la législature, si l’on exclut les journées réservées à un ordre du jour des groupes d’opposition ou minoritaires, aucune des 166 motions déposées n’a été adoptée ; il en va de même, sous la XIVe législature, pour les 258 motions déposées. Par conséquent, il est proposé de supprimer la motion de renvoi en commission et de réduire la durée de défense de la motion de rejet préalable dont l’existence répond à une exigence constitutionnelle. Celle‑ci serait de quinze minutes en première lecture, dix minutes pour les lectures suivantes et cinq minutes en lecture définitive.
– L’article 8 modifie également les dispositions de l’article 49 relatives au temps législatif programmé. Il est envisagé deux améliorations de cette procédure : d’une part, la consécration de la faculté, ouverte par la Conférence des présidents, pour un président de groupe de rétrocéder à un député de son groupe la moitié du temps personnel dont il dispose ; d’autre part, la création d’un droit de tirage supplémentaire permettant à un président de groupe, une fois par session, de demander un allongement exceptionnel du temps attribué à son groupe et à celui‑ci seulement. La Conférence des présidents aura la possibilité, si elle le souhaite, d’ajuster les durées retenues pour le temps global à répartir entre les groupes.
– Les articles 8 et 23 précités modifient également les articles 49 et 91 du Règlement dans le but de densifier la discussion générale. Aujourd’hui, le temps de la discussion générale est fixé par la Conférence des présidents au début de chaque législature et la répartition du temps de parole entre les groupes s’effectue en proportion de leur importance numérique. Il est proposé de fixer le nombre d’inscrits dans la discussion générale à un orateur par groupe et un député non inscrit pour une durée de cinq minutes chacun.
La rédaction proposée présente le double avantage d’alléger la discussion générale, en évitant l’ « effet tunnel » créé par la succession de nombreux orateurs, et de préserver les droits de l’opposition, chaque groupe disposant du même temps indépendamment de son importance numérique. En outre, les groupes d’opposition et minoritaires bénéficieraient d’un temps de parole garanti de dix minutes lors de leurs journées réservées.
La Conférence des présidents resterait libre de fixer une durée dérogatoire chaque fois qu’elle le jugerait utile.
– Les articles 11 et 25, qui modifient respectivement les articles 54 et 95 du Règlement, changent les règles relatives à l’intervention des députés sur les articles en séance publique afin d’éviter les prises de parole redondantes. Sur le modèle de ce qui est prévu pour la discussion générale, il est proposé de fixer le nombre d’inscrits dans la discussion d’un article à un orateur par groupe et un député non inscrit. Cette mesure permettrait par ailleurs de consacrer davantage le rôle des groupes politiques dans la mesure où la désignation des orateurs sur chaque article serait assurée par les présidents de groupe ou leur délégué.
– L’article 27 modifie l’article 100 du Règlement afin de clarifier les règles de prises de parole sur les amendements. Aujourd’hui, l’encadrement de la discussion sur les amendements résulte de la combinaison des articles 56 et 100 du Règlement. La rédaction actuelle du Règlement ne favorise toutefois pas l’application, par la présidence de séance, d’une règle claire concernant les prises de parole sur les amendements. Il est donc proposé de remédier à cette difficulté en confirmant, par une rédaction plus précise de l’article 100, la pratique selon laquelle sont entendus, sur chaque amendement, après l’auteur, le rapporteur et le Gouvernement, deux orateurs dont un au moins d’opinion contraire.
Le président de séance conserverait naturellement la faculté de donner la parole à un plus grand nombre d’orateurs chaque fois qu’il le jugerait opportun pour éclairer l’Assemblée nationale.
Par coordination, l’article 12 supprime les dispositions de l’article 56 qui servaient jusqu’ici de support aux prises de parole sur les amendements.
D’autre part, l’article 27 encadre la possibilité pour les députés appartenant à un même groupe de défendre des amendements identiques. Dans ce cas, un seul député de ce groupe serait autorisé à défendre la série d’amendements identiques. L’orateur serait désigné par le président de son groupe ou son délégué. Cette modification permettrait d’améliorer le déroulement de la discussion en séance publique, en évitant les interventions répétitives.
Ces évolutions ne concerneraient que les textes examinés selon la procédure classique et ne s’appliqueraient pas aux textes discutés selon la procédure du temps législatif programmé.
– L’article 11, précité, modifie également l’article 54 du Règlement afin de réformer le régime des explications de vote. Les explications de vote sur les articles ne présentent souvent qu’un intérêt limité dans la mesure où elles sont redondantes avec les discussions qui ont eu lieu sur l’article et les amendements y afférents. En pratique, les députés y ont d’ailleurs rarement recours. C’est pourquoi il est proposé de supprimer cette faculté.
Parallèlement à ces différentes modifications, dans l’intérêt du débat, la possibilité offerte au Président de séance d’autoriser un orateur à poursuivre son intervention au‑delà du temps qui lui est attribué est complétée par la possibilité d’autoriser à s’exprimer un nombre d’orateurs supérieur à celui fixé par le Règlement.
– L’article 13 modifie l’article 58 du Règlement afin d’éviter que les demandes de suspension de séance et les rappels au Règlement n’obéissent pas à leur objet initial.
D’une part, le nombre de demandes de suspension de séance de droit serait fixé à deux par groupe et par séance au cours de l’examen d’un même texte, sauf décision contraire du président de séance.
D’autre part, les rappels au Règlement devraient être fondés sur un autre article que l’article 58, de façon que soit invoquée explicitement la disposition dont la méconnaissance supposée justifie un rappel au Règlement. La réforme proposée de l’article 58 conforte, en outre, les prérogatives de la présidence de séance en la matière.
– L’article 9 complète le chapitre XI du titre Ier par un nouvel article 49‑1 A en créant la possibilité pour les députés de déposer des contributions écrites annexées au compte rendu des débats et publiées au Journal officiel.
Une telle possibilité existe déjà dans d’autres parlements nationaux et au Parlement européen.
L’objectif de cette mesure est d’offrir à tous les députés un nouveau droit d’expression officiel, complémentaire de la prise de parole dans l’hémicycle. Les contributions porteraient sur l’ensemble d’un texte, sur un article ou sur un amendement.
Les modalités d’exercice de ce nouveau droit seraient précisées par une décision de la Conférence des présidents.
d. Améliorer l’organisation du travail parlementaire par un calendrier prévisionnel et des horaires aménagés
– L’article 7 modifie l’article 48 du Règlement afin que le Gouvernement communique à la Conférence des présidents un calendrier prévisionnel détaillant les textes et débats dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre du jour. Cette communication interviendrait à intervalles réguliers, au moins deux fois par session ordinaire.
Cette proposition correspond à une attente forte des députés car elle accroît la prévisibilité des travaux parlementaires. Elle fait également écho à un amendement déposé par les rapporteurs du projet de loi constitutionnelle de réforme des institutions ([1]) en juillet 2018. La rédaction proposée dans la présente proposition de résolution respecte par ailleurs les prérogatives que le Gouvernement tient en matière d’ordre du jour en application de l’article 48 de la Constitution.
– L’article 10 modifie l’article 50 du Règlement afin de réorganiser les horaires de séance. L’objectif de cette mesure est de renforcer la qualité du travail parlementaire par l’amélioration des conditions d’examen des textes, en limitant la durée des séances de nuit. L’Assemblée se réunirait dorénavant le matin dès 9 heures et les séances de nuit seraient levées à minuit, sans préjudice de l’article 50, alinéa 5, du Règlement.
2) Renforcer les droits des groupes d’opposition et minoritaires
a. Approfondir le pouvoir de contrôle des députés
Plusieurs articles de la proposition de résolution renforcent les capacités de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques de l’Assemblée nationale.
– Les articles 34 et 35 modifient respectivement les articles 143 et 145 du Règlement afin d’attribuer aux groupes d’opposition et minoritaires le droit de choisir la fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d’enquête et des missions d’information de la Conférence des présidents créées à leur demande, une fois par session.
Si, dans l’exercice actuel de ce « droit de tirage », l’une de ces deux fonctions revient de droit à un député appartenant au groupe d’opposition ou minoritaire demandeur, la majorité choisit celle qu’elle préfère exercer – quasi‑systématiquement, celle de rapporteur.
L’objectif est ainsi d’inverser cette logique de manière à renforcer très significativement le pouvoir de contrôle des groupes d’opposition et minoritaires en rendant plus effectif encore ce droit de tirage.
– L’article 35 vise également à renforcer le suivi parlementaire des projets de loi habilitant le Gouvernement à prendre des mesures qui relèvent du domaine de la loi, conformément à l’article 38 de la Constitution.
Un nombre croissant de projets de loi habilitent le Gouvernement à prendre des ordonnances dans des domaines variés. Certains projets sont entièrement consacrés à de telles habilitations ; celles‑ci sont aussi parfois prévues par des articles de textes dont l’objet est plus large.
Dans tous les cas, ces procédures conduisent à un dessaisissement temporaire du Parlement dans l’attente de la ratification. Dans la mesure où le Gouvernement intervient dans le domaine législatif, il est légitime que le Parlement puisse assurer un suivi dès la rédaction des ordonnances et veiller à leur conformité à l’intention initiale du législateur. La modification de l’article 145 du Règlement ouvre la possibilité de créer, à cet effet, des missions d’information spécifiques où l’opposition aura toute sa place et dont les rapports seront susceptibles de donner lieu à des débats ou des séances de questions en séance publique.
– L’article 32 modifie l’article 133 du Règlement qui définit les conditions d’organisation des questions au Gouvernement.
Il prévoit la tenue en session ordinaire d’une séance hebdomadaire unique de questions – contre deux aujourd’hui – et dispose qu’au moins la moitié des questions soient posées par des députés appartenant à des groupes d’opposition.
Cette nouvelle rédaction de l’article 133 pourra permettre à la Conférence des présidents de choisir le jour le plus approprié pour organiser la séance hebdomadaire de questions – il pourrait s’agir du mardi – et d’en fixer la durée à deux heures. La mise en œuvre d’un droit de réplique dans le temps imparti de deux minutes permettrait de dynamiser les échanges.
La Conférence des présidents pourra également accroître le nombre de questions posées par les groupes d’opposition, de manière que chacun d’eux bénéficie, chaque semaine, d’une augmentation de l’ordre de la moitié du nombre de ses questions par rapport à la situation actuelle. Afin de réduire la différence de traitement aujourd’hui applicable au Premier ministre, la Conférence des présidents pourra en outre prévoir, en accord avec ce dernier, une limitation du temps d’intervention du chef du Gouvernement laquelle pourrait être fixée à 4 minutes par réponse, sauf autorisation expresse de la présidence de séance.
– L’article 37 complète le chapitre VI de la première partie du titre III du Règlement, relatif au contrôle budgétaire, par un nouvel article 146‑1‑1. Il consacre l’organisation du « Printemps de l’évaluation », inauguré à l’occasion du projet de loi de règlement 2017, en permettant à la Conférence des présidents de prévoir qu’une semaine de contrôle sera consacrée prioritairement à l’examen de l’exécution des lois de finances.
Les droits des groupes d’opposition et minoritaires seraient par ailleurs confortés par une modification de l’Instruction générale du Bureau excluant l’adoption de motions de procédure lors de leurs journées réservées (« niches parlementaires »). Une telle réforme permettra ainsi la discussion complète des textes inscrits à l’ordre du jour à leur initiative.
b. Assurer une meilleure représentation des députés des groupes d’opposition et minoritaires au sein des organes de l’Assemblée
Neuf articles de la présente proposition de résolution contribuent à assurer une meilleure représentation des députés des groupes d’opposition et minoritaires ainsi que des députés non inscrits au sein de l’Assemblée.
– L’article 1er modifie l’article 8 du Règlement relatif à la composition du Bureau de l’Assemblée pour permettre aux présidents des groupes politiques d’y assister, sans droit de vote. Il est précisé qu’ils ne pourront être suppléés, cette faculté leur étant donnée à titre personnel.
L’importance croissante du rôle des présidents de groupe dans l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale ne s’est, à ce jour, traduite ni par un changement de leur positionnement protocolaire, ni par des modifications du Règlement de l’Assemblée nationale : ils participent à la Conférence des présidents, mais pas aux réunions du Bureau, alors que celui‑ci traite de questions essentielles au fonctionnement de l’Assemblée. La réforme proposée leur permettra par conséquent de faire connaître leur point de vue lors des réunions du Bureau sans pour autant remettre en cause les équilibres politiques qui ont présidé à la composition de celui‑ci.
– L’article 2 modifie l’article 11 du Règlement qui fixe les règles pour déterminer l’ordre de préséance entre les six vice‑présidents de l’Assemblée. Il est proposé de renforcer les droits des groupes d’opposition en prévoyant que le premier des vice‑présidents dans l’ordre de préséance soit obligatoirement un député de l’opposition, et ce quel que soit le mode de nomination des vice‑présidents, par élection ou par accord entre les groupes.
– L’article 5 modifie l’article 39 du Règlement relatif à la composition des bureaux des commissions permanentes afin de mieux associer l’ensemble des groupes politiques de l’Assemblée à l’organisation des travaux des commissions.
Les règles actuelles de composition des bureaux des commissions permanentes ne permettent pas d’assurer la représentation systématique de tous les groupes politiques, surtout lorsqu’ils sont nombreux, comme sous la présente législature.
La nouvelle rédaction de l’article 39 du Règlement prévoit donc que les groupes qui ne disposent pas de représentant au bureau d’une commission permanente peuvent désigner un de leurs membres appartenant à cette commission pour participer, sans droit de vote, à ses réunions.
– L’article 38 modifie l’article 146‑2 du Règlement relatif à l’organisation du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC).
Dans la mesure où le CEC est un organe de contrôle et d’évaluation, il a été prévu, dès l’origine, que pour chacune des études d’évaluation qu’il effectue, l’un des deux rapporteurs appartienne à l’opposition.
Afin de renforcer la participation de ce comité à la fonction de contrôle et d’évaluation, il est proposé, à l’instar de ce qui est prévu pour le Bureau de l’Assemblée, de prévoir que le premier des vice‑présidents du CEC dans l’ordre de préséance appartienne obligatoirement à un groupe d’opposition.
Il est, par ailleurs, précisé que la composition du bureau du comité s’efforce de reproduire la configuration politique de l’Assemblée nationale.
– En complément des avancées prévues par la présente proposition de résolution en matière de représentation des groupes d’opposition et minoritaires dans les organes de l’Assemblée, l’article 30 modifie l’article 111 du Règlement afin de réformer les modalités de répartition des postes au sein des commissions mixtes paritaires dans le but de garantir que chaque groupe puisse au moins y disposer d’un siège permanent de suppléant, ce qui n’est pas systématiquement le cas actuellement.
– L’article 31 modifie l’article 132 du Règlement, afin de garantir un temps minimum de cinq minutes aux députés non inscrits dans les débats portant sur une déclaration du Gouvernement effectuée en application de l’article 50‑1 de la Constitution, sur une déclaration de politique générale du Gouvernement ou sur son programme et sur une motion de censure notamment.
– Les articles 3 et 33 ainsi que l’article 35 précité, qui modifient respectivement les articles 33, 142 et 145 du Règlement, contribuent, dans le prolongement de l’article 31, à améliorer la représentation des députés non inscrits au sein des organes de l’Assemblée nationale.
Ils prévoient de garantir la présence de l’un d’entre eux au sein des commissions d’enquête, des missions d’information de la Conférence des présidents et des commissions spéciales.
Dans le même esprit, il serait consacré la pratique tendant à procéder à la répartition des présidences des groupes d’études et des groupes d’amitié selon la règle de la proportionnelle des groupes. Cette règle serait garantie par une modification de l’Instruction générale du Bureau.
c. Assurer une meilleure implication des députés des groupes d’opposition au cours de la procédure législative
– L’article 36 modifie l’article 145‑7 du Règlement afin de rendre obligatoire la nomination dès le début de la procédure d’un « co‑rapporteur » appartenant à un groupe d’opposition chargé, avec le rapporteur, d’assurer le suivi de la mise en application du texte.
Une telle évolution permet de renforcer les droits des groupes d’opposition qui seraient associés plus en amont à l’élaboration de la loi dont ils contrôleront ensuite l’exécution réglementaire.
3) Mieux associer les citoyens aux travaux parlementaires
Les articles 39 et 40 modifient les articles 147 et 148 du Règlement afin de rénover le droit de pétition devant l’Assemblée et d’en faire une véritable fenêtre ouverte sur la société civile.
Aujourd’hui, les pétitions doivent être adressées au Président de l’Assemblée, qui les renvoie obligatoirement à la commission des lois, laquelle décide soit de classer la pétition, soit de la renvoyer à une autre commission permanente à l’Assemblée ou à un ministre, soit de la soumettre à l’Assemblée.
Il est proposé de réformer cette procédure tombée en désuétude : sous la législature actuelle, 36 pétitions seulement ont été, à ce jour, déposées dont 30 ont fait l’objet d’un examen par la commission des lois. La commission des lois s’est réunie à trois reprises, décidant du classement pour 18 pétitions et rendant une décision de renvoi à une autre commission pour 12 autres (cet examen par une autre commission conduisant lui‑même en général au classement).
Il existe donc une forme de paradoxe entre l’existence bien ancrée d’un droit qui remonte à la Révolution française et a perduré de manière presque continue depuis lors, défini non seulement par le Règlement de l’Assemblée nationale mais aussi par l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, et la place très restreinte – à l’évidence, trop restreinte – qu’occupe ce droit dans la vie parlementaire.
Ce décalage est particulièrement préoccupant à l’heure où les citoyens sont légitimement demandeurs d’une association plus étroite à la vie de nos institutions. Il est donc proposé de favoriser la participation des citoyens à la réflexion parlementaire, de sorte qu’ils puissent faire part de leurs opinions, participer à des débats, susciter de nouveaux travaux de l’Assemblée nationale.
D’une part, le Règlement mentionnerait la possibilité de signer les pétitions par voie électronique.
D’autre part, il serait désormais prévu que les pétitions ayant recueilli le nombre significatif de 100 000 signatures soient mises en ligne sur le site de l’Assemblée. Les pétitions seraient alors renvoyées à la commission compétente au fond, qui les examinerait, en associant éventuellement à ses débats les premiers signataires et des ministres, et publierait un rapport. Les pétitions ayant recueilli un nombre important de signatures pourraient également donner lieu à un débat en séance sur la base du rapport de la commission. Sur le modèle de ce qui est pratiqué par la Chambre des communes du Royaume-Uni (), cette possibilité pourrait être ouverte aux pétitions sous la double condition qu’elles dépassent un seuil de 500 000 signataires domiciliés dans 30 départements au moins.
L’article 4 modifie l’article 36 du Règlement pour tirer les conséquences de cette réforme du droit de pétition sur le périmètre de la commission des lois et permettre le renvoi direct des pétitions aux commissions permanentes compétentes.
4) Donner un nouvel élan à la déontologie parlementaire
Afin de prendre en compte, notamment, les apports de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, la présente proposition tend à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale suivant une double orientation : d’une part, intégrer de nouveaux mécanismes de prévention ou de cessation de conflits d’intérêts des parlementaires ; d’autre part, mentionner l’ensemble des nouvelles missions du Déontologue pour en assurer la lisibilité.
a. Inscrire dans le Règlement de l’Assemblée nationale de nouvelles modalités de prévention et de traitement des conflits d’intérêts
S’inspirant de la définition posée par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, l’article 80‑1 du Règlement de l’Assemblée nationale définit le conflit d’intérêts comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat ». La loi du 15 septembre 2017 a limité la situation de conflit d’intérêts pour les parlementaires à une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts privés, excluant les conflits d’intérêts entre plusieurs intérêts publics (par exemple, entre le mandat parlementaire et un mandat local). L’objectif recherché était de parvenir à une définition harmonisée entre les deux assemblées.
L’article 14 de la présente proposition de résolution modifie la rédaction de l’article 80‑1 du Règlement afin d’adapter la définition du conflit d’intérêts. La référence à une interférence entre des intérêts publics est supprimée. En outre, en s’inspirant d’une proposition de la Déontologue de l’Assemblée nationale, il est précisé qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes.
L’article 15 introduit dans le Règlement un nouvel article 80‑1‑1 qui institue trois mesures destinées à aider les députés à se prémunir et à lutter contre les conflits d’intérêts en recourant à une transparence renforcée.
Il s’agit, en premier lieu, de la déclaration écrite ou orale d’intérêt qui consiste, pour un député, à rendre public un intérêt s’il apparaît en lien avec le sujet examiné par l’Assemblée nationale. En commission ou en séance, cette déclaration d’intérêt serait mentionnée au compte rendu et, si elle est orale, ne serait pas décomptée du temps d’intervention du député.
En deuxième lieu, il est prévu, conformément aux dispositions de la loi du 15 septembre 2017 précitée, la faculté, pour le député qui considère être en situation de conflit d’intérêts lors de l’examen d’un texte, de ne pas participer aux votes, voire aux débats. Le mécanisme du déport qui conduit « la personne concernée à ne pas prendre part au traitement d’une affaire lorsqu’elle estime en conscience ne pas pouvoir la traiter avec objectivité ou lorsqu’elle estime que son impartialité serait susceptible d’être à bon droit mise en cause par les tiers sur le fondement de la théorie des apparences » () est ainsi prévu dans l’exercice du mandat du député. Il est laissé à la libre appréciation du député aussi bien pour les délibérations que pour le vote, en commission comme en séance(). Le député qui estime devoir ne pas participer aux travaux de l’Assemblée en informera le Bureau. Les cas de déports seront recensés, conformément à la loi pour la confiance dans la vie politique, dans un registre public, tenu sous la responsabilité du Bureau.
Un député qui se déporte sera considéré comme présent que ce soit en commission ou en séance : les articles 6 et 41 procèdent aux modifications nécessaires à cette dernière mesure respectivement aux articles 42 (absences en commissions) et 159 (absences en séance publique).
En troisième lieu, le nouvel article 80‑1‑1 prévoit qu’un député s’abstient de solliciter ou d’accepter une fonction, liée au travail parlementaire – par exemple, la fonction de rapporteur d’un texte en commission –, s’il estime que cette fonction risque de la placer en situation de conflit d’intérêts.
b. Mieux appréhender l’évolution du rôle du Déontologue de l’Assemblée nationale
Les lois ordinaire et organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ont introduit un certain nombre de dispositions nouvelles qui prévoient l’intervention de « l’organe chargé de la déontologie parlementaire » en matière de prise en charge des frais de mandat et d’encadrement des emplois de collaborateurs parlementaires. Dans un souci de cohérence et de lisibilité, la présente proposition de résolution adapte les dispositions existantes du Règlement en vue de préciser le statut et le rôle du Déontologue de l’Assemblée nationale à la suite de ces évolutions législatives.
L’article 16 complète l’article 80‑2 du Règlement en précisant que le Bureau définit les conditions dans lesquelles le Déontologue peut demander communication, aux députés, d’un document nécessaire à l’exercice de ses missions. Il rappelle, en outre, que le Déontologue adresse à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de patrimoine et une déclaration d’intérêts le concernant.
L’article 17 adapte l’article 80‑3 du Règlement pour rappeler que le Déontologue est désormais chargé par la loi du contrôle des dépenses faisant l’objet du nouveau régime de prise en charge des frais de mandat ainsi que les cas dans lesquels il doit être consulté par les instances de l’Assemblée.
L’article 18 insère un nouvel article 80‑3‑1 du Règlement destiné à préciser les conditions dans lesquelles le Déontologue peut être consulté par les députés ainsi que les situations dans lesquelles ces derniers – ou leurs collaborateurs – doivent lui adresser certaines informations (existence de liens familiaux, copie des attestations fiscales et montant du solde de l’avance de frais en mandat en fin de mandat). Il est précisé que les demandes de consultation et avis donnés ne peuvent être rendus publics par le député concerné que dans leur intégralité.
L’article 19 modifie l’article 80‑4 du Règlement afin d’intégrer le pouvoir d’injonction, désormais dévolu au Déontologue, lorsqu’il constate qu’un député emploie un collaborateur de sa famille élargie ou ayant un lien de famille avec un autre parlementaire, en méconnaissance de ses obligations déontologiques.
Enfin, l’article 20 modifie l’article 80‑5 du Règlement relatif au registre public des représentants d’intérêts pour tenir compte des dispositions de l’article 4 quinquies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires, issues de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Ces dispositions ont placé le respect du code de conduite applicable aux représentants d’intérêts sous le contrôle du Déontologue qui peut se faire communiquer toute information ou tout document pour l’exercice de cette mission. Lorsqu’il constate un manquement, le Déontologue saisit le Président de l’Assemblée nationale qui peut adresser une mise en demeure au représentant d’intérêts concerné. S’il constate qu’un député, un collaborateur ou un agent fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale a répondu favorablement à une sollicitation d’un représentant d’intérêts en méconnaissance des dispositions du code de conduite qui leur est applicable, il adresse ses observations à l’intéressé.
L’article 42, qui prévoit une entrée en vigueur de la présente proposition de résolution le 1er septembre 2019, vise à mettre en œuvre ces réformes dans les meilleurs délais.
Notes
() « Pour une nouvelle déontologie de la vie publique », rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, janvier 2011, p. 71.