Mme Marie-France Lorho interroge M. le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification sur la forte augmentation du volume des normes dans le droit français. À l'occasion des Assises de la simplification du 3 avril 2025, M. le Premier ministre a appelé à réduire le volume du droit en vigueur en élaguant les textes existants et en stoppant la profusion des lois. En vingt ans, le droit a subi une inflation de 84 % du volume des normes. Cette augmentation affecte tous les codes de du droit français (+ 43 % pour le code de la santé publique ; + 53 % du code de l'environnement ; + 31 % du code du travail, etc). L'ensemble des textes en application a augmenté de 53 % en vingt ans. Depuis 2002, ledroit a plus que doublé (+ 104 %) si l'on en croit Christophe Eoche-Duval, conseiller d'État et auteur de l'ouvrage « L'inflation normative ». Cette inflation n'est pas que le fruit de l'inflation législative : l'activité gouvernementale contribue également à l'augmentation du volume des normes. Elle lui demande quelles dispositions il entend prendre pour réduire cette inflation normative. Par ailleurs, elle lui demande s'il juge opportun de créer un office parlementaire de la norme qui permettrait de « mesurer toutes les normes et pour en faire une question de contrôle des politiques publiques », ainsi qu'en appelle de ses vœux le conseiller d'État précité.

L'édition 2025 des statistiques de la norme produites par le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), publiées sur Légifrance le 5 mai 2025, permet de retracer l'activité normative sur 20 ans, de 2004 à 2024. De 2004 à 2024, 1 046 lois ont été promulguées, soit une moyenne de 50 lois par an. Sur 20 ans, 627 projets de loi, d'initiative gouvernementale, et 419 propositions de loi parlementaires ont été déposés. En 2024, le nombre de lois promulguées marque une inflexion avec 39 lois, dont une majorité de propositions de loi parlementaires (26 contre une moyenne de 20 sur les deux dernières décennies), 13 projets de loi seulement ayant été promulgués (contre 33 en moyenne). Cette prépondérance des propositions de loi, d'origine parlementaire, se vérifie chaque année depuis 2021. Une tendance inflationniste se dessine par ailleurs au cours du débat parlementaire. Entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi et la promulgation de la loi, le nombre d'articles connaît une progression soutenue du fait de l'adoption d'amendements : en 2024, 261 articles étaient déposés, 515 promulgués. Cette tendance s'observe dans la durée de 2004 à 2024. Le nombre d'ordonnances prises par le gouvernement a connu un pic en 2020, du fait de la crise sanitaire : 125 ordonnances – dont 99 liées à la lutte contre l'épidémie, la gestion de la crise et de ses conséquences économiques et sociales – à comparer aux 47 lois passées cette même année. Les ordonnances sont au nombre de 9 en 2024 (la moyenne annuelle sur 20 ans étant de 52). Le nombre de décrets réglementaires décroît structurellement, avec un volume de 1313 décrets publiés en 2024 contre un peu plus de 1800 textes en moyenne ces vingt dernières années. 7 203 arrêtés ont été pris en 2024, la moyenne s'établissant à 8200 textes sur la période 2015-2022. Le nombre de circulaires émises a été drastiquement réduit depuis 2020 (la moyenne était de 1 250 de 2012 à 2019). Le nombre de circulaires en vigueur est passé de 27 837 début 2018 à 10 060 circulaires en vigueur au 1er janvier 2025. Ce travail de rationalisation s'est poursuivi en 2024 puisque sur 89 circulaires susceptibles d'être publiées sur Légifrance, seules 50 l'ont été après analyse juridique du SGG, eu égard aux critères définis par le code des relations entre le public et l'administration. Ces données tendent à démontrer que le Gouvernement est résolument engagé dans la maîtrise du flux des normes, comportant notamment des contraintes règlementaires nouvelles, ainsi que dans la simplification du stock des normes en vigueur. S'agissant de la maîtrise du flux des normes nouvelles, le SGG veille à la qualité du droit en favorisant la clarté et la sobriété normative. Cette vigilance s'exerce au quotidien, dans le respect des décisions prises par le Premier ministre, et se concrétise notamment par : - l'accompagnement des ministères et le contrôle de la régularité juridique des projets de textes envisagés dans le respect des procédures d'arbitrage, des consultations à mener et des règles de légistique ; - la coordination des travaux d'évaluation préalable des projets de normes (notamment les études d'impact des projets de lois) permettant d'identifier la nécessité de la nouvelle norme, les options envisagées et non retenues et de mesurer le plus précisément possible ses impacts attendus.  Depuis septembre 2017, un dispositif de double compensation réglementaire impose de compenser les contraintes nouvelles créées par les décrets autonomes pris par le Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales, des entreprises, des particuliers ou des services déconcentrés par des suppressions ou des allègements de contraintes déjà existantes. Ainsi, depuis le 1er septembre 2017, 74 textes ont été identifiés comme entrant dans le champ de la double compensation réglementaire, dont 43 décrets ont donné lieu à 99 compensations de contraintes existantes qui se sont traduites par 17 abrogations, 79 simplifications et 3 abandons. Le dispositif a produit une économie nette de 3,07 M€ pour l'année 2024, soit un total cumulé de 74,2 M€ depuis l'entrée en vigueur du dispositif en 2017. Le Gouvernement est par ailleurs sensible à l'importance de s'interroger systématiquement sur le niveau de norme des dispositions prévues dans les projets de loi, mais également sur l'importance de délégaliser les dispositions de niveau réglementaire qu'ils identifient dans les lois à l'occasion de leur application ou de leur modification. Ainsi, les ministères transmettent leurs demandes de délégalisation au SGG au fur et à mesure de leur identification. Le SGG les analyse et saisit le cas échéant le Conseil constitutionnel. Entre 2017 et 2024, le SGG a saisi le Conseil constitutionnel de 53 demandes de délégalisation, dont 50 ont donné lieu à une délégalisation totale ou partielle des mesures soumises à son examen. L'œuvre de codification, qui répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, s'est poursuivie grâce aux travaux de la Commission supérieure de codification. 77 codes regroupent aujourd'hui environ 63% des textes législatifs et plus du tiers des textes réglementaires en vigueur. Cette codification se fait en principe à droit constant, mais permet également d'assurer le bon respect de la hiérarchie des normes, au regard tant de l'autorité des textes supérieurs que du partage entre la loi et le règlement, de veiller à la cohérence du droit et à faire disparaître des dispositions devenues obsolètes. Un nouveau programme de codification a été fixé par circulaire du Premier ministre en date du 29 avril 2024 : les efforts sont concentrés sur l'achèvement des codes encore incomplets (par exemple, la partie règlementaire du code de la fonction publique), la refonte des codes anciens (par exemple : le code de procédure pénale et le code des douanes) et la maintenance des codes existants. Comme le Conseil d'Etat l'a souligné à de multiples reprises, l'inflation normative nuit à la lisibilité et à la transparence de l'action publique. Les difficultés d'accessibilité et d'intelligibilité des normes, résultant notamment de leur technicité, de leur extrême précision ou d'une obligation de transposition au regard du droit de l'Union européenne, sont également mises en exergue.  La lutte contre l'inflation normative, porteuse d'enjeux démocratiques majeurs, est l'affaire de tous et le Gouvernement continuera d'y prendre sa part avec détermination.